CE-11001-03-15-000-2018-02057-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En efecto, los hechos destacados en la primera parte de esta providencia dan cuenta de que la supuesta vulneración del derecho invocado tiene origen en i) la providencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja que sancionó al [accionante] y al Gobernador de Boyacá por desacato a las órdenes impuestas en la sentencia del 31 de agosto de 2017 y ii) la providencia del 2 de noviembre de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó la sanción impuesta el 17 de octubre por desacato, únicamente frente al [accionante]. La última providencia - del 2 de noviembre de 2017 - se notificó el 3 de noviembre de 2017. No obstante, la parte actora presentó la acción de tutela ante esta Corporación el 19 de junio de 2018, esto es, después siete meses y quince días de haberse notificado la providencia acusada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02057-00(AC)

Actor: JUAN CARLOS MARTÍNEZ MARTÍN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN

No. 6 Y OTRO

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Carlos Martínez Martín contra las providencias del 17 de octubre de 2017, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, y del 2 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 6, en el proceso de tutela No. 15001333300320170010500.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Juan Carlos Martínez Martín pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. Expresamente, formuló las siguientes pretensiones: Solicito respetuosamente se sirva tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y AL DERECHO DE DEFENSA por cuanto la sanción impuesta mediante el incidente de desacato a la tutela 150013333003-201700 (sic) proferida por el Juzgado Tercero Administrativo oral del Circuito de Tunja de fecha 17 de octubre de 2017 y el Tribunal Administrativo de Boyacá, de fecha 02 de noviembre de 2017, incurrieron en una vía de hecho

por DEFECTO FÁCTICO.

En consecuencia de lo anterior, se sirva REVOCAR el fallo de fecha 17 de octubre de 2017 y el de 02 de noviembre de 2017, y en su lugar se señale el cabal cumplimiento al fallo de fecha 31 de agosto de 2017 y de haberse consignado la sanción ordenada se disponga su devolución1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información. 2.1. El señor Yesid Figueroa García, en calidad de agente oficioso de los estudiantes con discapacidad matriculados en el colegio San Pedro de Iguaque, 1 f. 28 del expediente de tutela. instauró acción de tutela contra el departamento de Boyacá, con el fin de que se proteja el derecho fundamental de educación. El conocimiento del amparo le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, que, por sentencia del 19 de julio de 2017, denegó2 las pretensiones. 2.2. Inconforme con la decisión, el señor Yesid Figueroa García impugnó y el

Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 6, mediante providencia del 31 de agosto de 2017 la revocó y, en su lugar, concedió el amparo. En consecuencia, ordenó a la Secretaría de Educación de Boyacá que adelantara las acciones de planeación tendientes a garantizar: i) Para lo que restara del año lectivo, la asignación del personal docente con idónea formación en educación especial, con la finalidad de que en el marco da la inclusión de niños y adolescentes con discapacidad: a) se capacite suficientemente a los docentes de aula que laboran en las diferentes sedes de esa institución educativa, para que asumieran la labor educativa respecto al personal estudiantil discapacitado y b) se provea los servicios de apoyo a la labor educativa en el aula respecto de los estudiantes de las diferentes sedes de la institución educativa que presenten discapacidad. ii) El suministro de material didáctico y pedagógico necesarios para garantizar

la prestación del servicio educativo que requieren los niños y adolescentes discapacitados matriculados en la institución educativa. iii) En el siguiente año lectivo, similares actividades a las ordenadas en los numerales anteriores. 2.3. El señor Figueroa García presentó incidente de desacato contra el Gobernador del Departamento de Boyacá y el Secretario de Educación de ese Departamento, con fundamento en que esas autoridades no cumplieron cabalmente las órdenes impuestas en la Sentencia del 31 de agosto de 2017. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Tunja, mediante auto del 3 de octubre de 2017, abrió incidente de desacato y solicitó a las autoridades incidentadas que informaran sobre las actuaciones que adelantaron para cumplir el fallo de tutela. 2.4. El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja, mediante auto del 17 de octubre de 2017, sancionó por desacato con multa de un salario mínimo al señor Carlos Andrés Amaya, en calidad de Gobernador del Departamento de Boyacá, y al señor Juan Carlos Martínez Martín, en calidad de Secretario de Educación del Departamento de Boyacá. A juicio del juzgado, los incidentados no dieron cabal 2 f. 48 (Reverso) cumplimiento al fallo de tutela del 31 de agosto de 2017, pues no probaron que adelantaran las acciones de planeación para adquirir el material didáctico y pedagógico necesario para la enseñanza de los menores con discapacidad. 2.5. En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 6, mediante providencia del 2 de noviembre de 2017, confirmó la

sanción únicamente frente al señor Juan Carlos Martínez Martín, respecto del Gobernador de Boyacá, la revocó. 2.6. La Gobernación de Boyacá interpuso acción de tutela contra las anteriores decisiones. El conocimiento de la tutela le correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que, mediante sentencia del 1° de febrero de 2018, declaró la falta de legitimación en la causa por activa. En concreto, la Sección Quinta aclaró que el incidente de desacato no podía interponerse por la entidad, sino por el servidor público que resultara responsable del incumplimiento del fallo de tutela. Que, siendo así, como las decisiones acusadas no vulneraron los derechos fundamentales de la Gobernación o el Gobernador de Boyacá —porque la sanción se impuso al señor Juan Carlos Martínez Martín—, esa entidad no estaba legitimada por activa para cuestionar la sanción. 2.7. La Gobernación de Boyacá impugnó la anterior decisión y, mediante sentencia del 11 de abril de 20183, la Sección Primera de esta Corporación la confirmó, básicamente por las mismas razones de la decisión de primera instancia. 2.8. La Gobernación de Boyacá solicitó “revisión del fallo del 11 de abril de 2018”, pero la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de mayo de 2017, la rechazó por improcedente.

3. Argumentos de la tutela4 3.1. El demandante alegó que las providencias del 17 de octubre 2017 y del 2 de

noviembre de 2017, que lo sancionaron por desacato, incurrieron en defecto fáctico, por cuanto no tuvieron en cuenta las pruebas obrantes en el trámite 3 f. 106 al 119 del anexo. 4 Ff .33 al 36 del expediente de tutela. incidental, que demostraban las gestiones que adelantó para cumplir el fallo de tutela del 31 de agosto de 2017, como la modificación de contratos para la planta docente. Que, además, pasó por alto que la Ley 80 de 1993 prevé unos procedimientos en materia de contratación que no puede desconocer la administración departamental, por virtud de un fallo de tutela. 3.2. Por otro lado, resaltó que la asignación de recursos para garantizar las actividades del siguiente año lectivo (2018) corresponde a la Nación y no al Departamento. 3.3. Finalmente, sostuvo que la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, pues el término para presentar la solicitud de amparó inició el 1° de febrero de 2018, fecha en que la Sección Quinta del Consejo de Estado dictó la sentencia de segunda instancia en el proceso de tutela que promovió el Departamento de Boyacá.

4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 22 de junio de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda y entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a

los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 6 y al juez tercero administrativo oral de Tunja, y, como tercero con interés, al señor

Yesid Figueroa García, que actuó como demandante en el proceso de tutela, y al Gobernador de Boyacá, que integró la parte demandada en el proceso de tutela. 4.2. En cumplimiento de las anteriores providencias, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a los demandados y al tercero con interés5.

5. Intervenciones 5 Ff. 45 al 48 del expediente de tutela. 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá, ponente de la providencia objeto de tutela, pidió que se denegaran las pretensiones de la tutela por las razones que la Sala resume a continuación: En primer lugar, relacionó los requisitos generales y especiales para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en tal sentido, concluyó que, en el presente caso, no se configura ninguna de esas causales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que no existe vulneración de derechos fundamentales y que el demandante pretende reabrir el debate jurídico ya resuelto por el juez natural del asunto. Manifestó que no se configuró el defecto fáctico alegado, pues para decidir el grado de consulta se tuvieron en cuenta las pruebas allegadas al expediente y se concluyó que a pesar de que el señor Martínez Martín solicitó al jefe de planeación del municipio de Chíquiza que realizara las acciones pertinentes para modificar el convenio No. 449 de 20176, esa gestión no era suficiente para acreditar que se estaba garantizando los servicios educativos de los niños y adolescentes en situación de discapacidad matriculados en el colegio San Pedro de Iguaque.

Por último señaló que no existió vía de hecho por error fáctico, y, solicitó desestimar las pretensiones de la acción constitucional. 5.2. El Juez Tercero Administrativo Oral de Tunja, guardó silencio, a pesar de que fue notificado de la tutela7. 5.3. El señor Yesid Figueroa García vinculado en calidad de tercero con interés pidió que se niegue la acción de tutela, pues: (i) se pretende reabrir un debate jurídico que quedó resuelto por las providencias aquí acusadas y que hicieron tránsito a cosa juzgada; (ii) los aspectos fácticos en que se funda la acción ya fueron objeto de pronunciamiento, lo cual da lugar a una actuación temeraria; (iii) no se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia cuestionada se profirió el 2 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de decisión No. 6 y, por ultimo (iv) el actor no acreditó el cumplimiento de las órdenes judiciales, a pesar de haber tenido todas las garantías procesales. 5.4. El Gobernador de Boyacá, vinculado en calidad de tercero con interés, no se pronunció sobre la solicitud de amparo, a pesar de que fue notificado8. CONSIDERACIONES En orden a resolver la acción constitucional presentada por el señor Juan Carlos Martínez Martín, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción 6 En el sentido de que el apoyo pedagógico previsto para atender el municipio de la Uvita, se redireccionara a la Institución Educativa Técnica San Pedro de Iguaque, del municipio de Chíquiza.

7 f. 47 (reverso). 8 f. 46 (reverso). de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, se estudiará la procedencia excepcional de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela, en los términos fijados por la Corte Constitucional, para, luego, analizar el caso concreto y adoptar la decisión que corresponda.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20129, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental

absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 10 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»11.

2. De la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela 2.1. La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela. Al respecto, la Corte dijo lo siguiente: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de

tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia (Negrillas del texto original). 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 11 SU-573 de 2017. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio,

ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de (sic) tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. (Subrayado fuera de texto). 2.2. De lo anterior, se pueden extraer tres posibilidades o excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: a) Contra la sentencia de tutela proferida por un juez diferente a la Corte Constitucional, siempre que se demuestre que la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la

decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. b) Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. c) Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 2.3. Para la Corte, en cualquiera de las anteriores excepciones a la regla de improcedencia de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial12, requisitos que quedaron explicados en el anterior acápite.

3. Caso concreto Antes de proceder con el estudio del fondo del asunto, la Sala estima pertinente analizar si la presente acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez. 3.1. La inmediatez es un presupuesto procesal que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna.

La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el

afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la 12 La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, estableció los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y dijo: «b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última». vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda13, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con

el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»14. 3.2. En el caso concreto, la Sala advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito procesal de la inmediatez, porque la parte actora dejó transcurrir más de seis meses entre la presentación de la tutela y los hechos que, según dice, generan la vulneración del derecho fundamental del debido proceso. En efecto, los hechos destacados en la primera parte de esta providencia dan cuenta de que la supuesta vulneración del derecho invocado tiene origen en i) la providencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja que sancionó al señor Martínez Martín y al Gobernador de Boyacá por desacato a las órdenes impuestas en la sentencia del 31 de agosto de 2017 y ii) la providencia del 2 de noviembre de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó la sanción impuesta el 17 de octubre por desacato, únicamente frente al señor Martínez Martín.

La última providencia —del 2 de noviembre de 2017— se notificó el 3 de noviembre de 201715. No obstante, la parte actora presentó la acción de tutela ante esta Corporación el 19 de junio de 201816, esto es, después siete meses y quince días de haberse notificado la providencia acusada. 13 Sentencia T123 de 2007. 14 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. 15 http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=ynjZ8DAKxAHVsu28gLmndF6LyTI%3d 16 f. 1 del expediente. No es cierto que el término para contar el plazo de la inmediatez se deba contar desde la notificación de la sentencia del 11 de abril de 2018, dictada en el proceso de tutela que promovió la Gobernación de Boyacá, que declaró la falta de legitimación por activa del Departamento. Lo anterior, por cuanto esa no es la decisión que cuestiona el actor mediante la presente acción de tutela, sino la que concluyó con la providencia del 2 de noviembre de 2017 en el trámite incidental por desacato, de ahí que el término de seis meses para presentar la acción de tutela, se cuente desde la notificación de dicha providencia. La Sala no advierte que exista alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si el demandante estimaba que las providencias del 17 de octubre de 2017 y del 2 de noviembre de 2017 incurrieron en defecto fáctico y vulneraban los derechos fundamentales invocados, lo propio era que presentara

la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de esas decisiones. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez. Por consiguiente, se declarará improcedente el amparo solicitado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar improcedente el amparo pedido por el señor Juan Carlos Martínez Martín, por las razones expuestas en la parte motiva en esta providencia. Segundo. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ