CE-11001-03-15-000-2018-02070-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL

[L]e corresponde a la Sala determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el de relevancia constitucional. (…) [E]l debate gira en torno a una controversia de orden legal, que se circunscribe, expresamente, a una situación meramente económica, pues más que cuestionar la sentencia que declaró que no le asistía el derecho de percibir la pensión gracia, por no cumplir los requisitos para ello, lo que busca es que no se le obligue a reintegrar las sumas de dinero que, sin tener derecho, recibió por ese concepto. (…) [D]ebe resaltarse que en este caso, al tratarse de una tutela contra una providencia de una Alta Corte como es el Consejo de Estado, no se evidencia que la decisión adoptada en la providencia censurada entrañe error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución Política o que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional, que justifique la intervención del Juez de tutela, toda vez que la argumentación expuesta en la providencia objeto de censura para asumir la decisión que tomó, es acorde con la normativa y la jurisprudencia sobre el tema, sustentada en las pruebas debidamente relacionadas y evaluadas. (…) Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, por no cumplir los requisitos generales de procedibilidad contra

providencias judiciales, específicamente, el de relevancia constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02070-00(AC)

Actor: MARÍA BERNARDA BALAGUERA SUÁREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por María Bernarda Balaguera Suárez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones María Bernarda Balaguera Suárez, mediante apoderado, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia,

elevó la siguiente pretensión: “(…)

2. Como consecuencia de lo anterior, disponga dejar sin efecto la sentencia del quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018), proferida por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A dentro del medio de control N° 15001233300020150057701 y se ordene a dicha corporación dictar nueva providencia con estricta valoración y observancia del precedente judicial y acatando el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011

(…).”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: La señora María Bernarda Balaguera Suárez se desempeñó como docente por más de 20 años y, por eso, le solicitó a CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, petición que fue resuelta de manera negativa.

La actora, mediante apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de que le fuera reconocida la pensión gracia, pretensión que fue concedida en fallo de tutela del 7 de abril de 2006, proferido por el Juzgado Primero Laboral de Ciénaga (Magdalena). CAJANAL, en cumplimiento a la orden de tutela, expidió la resolución 47574 del 15 de septiembre de 2006, en la que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la atora. La UGPP el 14 de agosto de 2015 interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la citada resolución. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 10 de febrero de 2017, anuló el acto administrativo de reconocimiento pensional y negó la solicitud de reintegro de las sumas recibidas por la actora por no acreditarse mala fe. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante fallo del 15 de marzo de 2018, confirmó la sentencia del tribunal y la modificó en el sentido de ordenar a la actora que reintegrara las sumas que recibió por concepto de la mesada de la pensión gracia, sin tener en cuenta los argumentos presentados en los alegatos de conclusión en los que se acreditaba que quien decidió interponer

la acción de tutela que permitió el reconocimiento de la pensión gracia fue el apoderado designado en su momento y no la demandante.

3. Fundamentos de la acción de tutela Según la actora, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en defecto desconocimiento del precedente judicial y se refirió a las sentencias proferidas en los radicados 25000-23-25-000-2011-00245-02, 25000-23-25-0002011-00161-02, 1797-2013, 68001-23-33-000-2013-00940-02, 68001-23-33-0002013-00186-02 y 68001-23-33-000-2013-00270-03.

4. Trámite previo Mediante auto del 5 de julio de 2018, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a los terceros interesados, a quienes se les remitió copia de la demanda.1

5. Oposiciones Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada manifestó que las razones que condujeron a modificar la sentencia de primera instancia para ordenar el reintegro de las sumas recibidas por la actora por pensión gracia están debidamente sustentadas en la sentencia cuestionada, de las cuales, se puede advertir que no existe violación al debido proceso.

6. Terceros con interés UGPP El director jurídico de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque no se cumplen los requisitos de procedibilidad contra providencias judiciales.

Afirmó que, conforme con la normativa que regula la pensión gracia, no es posible

reconocer dicha prestación a docentes nacionales como ocurre con la actora.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad2.

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el 1 Folio 24 del expediente 2 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional3. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de

agosto de 20144, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 3Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 4 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el de relevancia constitucional. En caso afirmativo, deberá la Sala determinar si la sentencia del 15 de marzo de 2018 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, se incurrió en desconocimiento del precedente judicial. La relevancia constitucional y el caso concreto

El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se involucre en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos5: i) El primero que consiste en que el actor cumpla una carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues “no basta aducir la vulneración de derechos fundamentales”. ii) Y el segundo, que radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Adicionalmente, cuando por vía de tutela se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida por una alta Corte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional6 ha indicado que se debe analizar de manera estricta un requisito adicional: que la sentencia configure una anomalía de tal entidad que se aparezca ostensible, flagrante y manifiesta, que haga que esa decisión riña

de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. En el presente asunto, la parte actora sustenta la presunta vulneración en la orden proferida por la autoridad judicial demandada de reintegrar unas sumas de dinero que recibió por concepto de mesada pensional gracia, es decir, que el debate gira en torno a una controversia de orden legal, que se circunscribe, expresamente, a una situación meramente económica, pues más que cuestionar la sentencia que declaró que no le asistía el derecho percibir la pensión gracia, por no cumplir los requisitos para ello, lo que busca es que no se le obligue a reintegrar las sumas de dinero que, sin tener derecho, recibió por ese concepto. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando se controviertan decisiones judiciales la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto de derechos fundamentales, lo que no ocurre en este caso, toda vez que “...La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional”7. Finalmente, debe resaltarse que en este caso, al tratarse de una tutela contra una providencia de una Alta Corte como es el Consejo de Estado, no se evidencia que la decisión adoptada en la providencia censurada entrañe error ostensible, flagrante y manifiesto, que riña de manera directa con la Constitución Política o

que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional, que justifique la intervención del Juez de tutela, toda vez que la argumentación expuesta en la providencia objeto de censura para asumir la decisión que tomó, es acorde con la normativa y la jurisprudencia sobre el tema, sustentada en las pruebas debidamente relacionadas y evaluadas. Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, por no cumplir los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, específicamente, el de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por María Bernarda

Balaguera Suárez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 6 Al respecto se pueden consultar sentencias SU-050 y SU-573 de 2017. 7 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ