CE-11001-03-15-000-2018-02149-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Le corresponde a esta sala analizar si el Tribunal Administrativo del Tolima, vulneró los derechos a la igualdad y al debido proceso de la [accionante], con ocasión de la expedición de la sentencia del 8 de abril del 2016, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 73001-33-31-0052008-00064-01. (…) encuentra la Sala que en el presente asunto, el término de inmediatez se debe contabilizar desde la ejecutoria de la providencia del 8 de abril del 2016, en la cual, el Tribunal Administrativo del Tolima, resolvió la segunda instancia en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con lo anterior, se logra verificar por medio de la copia allegada por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, que dicha providencia fue notificada el 14 de abril del 2016, quedando ejecutoriada el 19 de abril del año en mención, de manera que al momento de radicar la acción de tutela, ya había trascurrido más de los 6 meses, esto es, 2 años y 2 meses. Igualmente, no se encuentra probada la ocurrencia de alguna excepción que justifique interposición tardía en la acción de tutela. De esta manera, la Sala concluye que en el caso examinado, la acción de tutela no supera el examen de cumplimiento del requisito general de inmediatez, en consecuencia, será rechazada por improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02149-00(AC)

Actor: MARIELA CRUZ MORALES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE DEL TOLIMA Y OTRO La señora Mariela Cruz Morales, en nombre propio, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Tercero Administrativo de Ibagué, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad en la sentencia del 8 de abril del 2016, que revocó el fallo del 19 de diciembre del 2014.

1.1. Pretensiones La accionante solicitó lo siguiente: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales de rango constitucional al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, por vías de hecho consagrados como DERECHOS FUNDAMENTALES en la Constitución Política de Colombia.

SEGUNDA: Ordenar al tribunal administrativo del Tolima, se sirva emitir una nueva sentencia dentro del proceso de Acción de Nulidad y

Restablecimiento del Derecho de MARIELA CRUZ MORALES CONTRA LA

NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – E.S.E. POLICARPA

SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN – COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO

LABORAMOS – COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO VISIÓN UNO A –

COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO COOPSEGURO con Radicación No

73001-33-31-005-2008-00064-01 Interno No 0123-2015. Magistrada Ponente SUSANA NELLY ACOSTA PRADA. Para lo cual deberá tener en cuenta los demás fallos condenatorios de personas que impetraron Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho contra los demandados LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – E.S.E.

POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN – COOPERATIVA DE TRABAJO

ASOCIADO LABORAMOS – COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO VISIÓN UNO A – COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO COOPSEGURO, procesos en los cuales se tengan las mismos (sic) pretensiones, hechos facticos, los mismos demandados. 1.2. Hechos de la solicitud La accionante señala como hechos relevantes los siguientes: 1.2.1. La señora Mariela Cruz Morales, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual solicitó declarar la nulidad del acto administrativo No. O.J. 828-2007 ESE P.S., con fecha del 24 de septiembre del 2007, que había negado el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que tiene derecho, debido a que trabajó para la empresa social del Estado Policarpa Salavarrieta en liquidación desde el 1 de julio del 2003 hasta el 27 de julio del 2007. 1.2.2. El 19 de diciembre del 2014, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró no probada la excepción de caducidad.

1.2.3. Contra la anterior sentencia, el apoderado de la demandada interpuso el recurso de apelación. 1.2.4. Mediante auto del 6 de abril del 2015, el Tribunal Administrativo del Tolima, admitió el recurso de apelación. 1.2.5. El 8 de abril del 2016, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la sentencia de primera instancia, al declarar probada la excepción de caducidad y, en consecuencia, decidió inhibirse de pronunciarse sobre el fondo del asunto. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Sustenta su acción en los artículos 48, 49 y 86 de la Constitución Política. Asimismo, cita la sentencia C-034 del 2014, proferida por la Corte Constitucional, que trata sobre las garantías del debido proceso en el ámbito administrativo. 1.4. Actuación procesal La acción de tutela fue admitida mediante auto de 9 de julio del 2018, en el que se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Tercero Administrativo en Descongestión de Ibagué, como demandados, y a la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, y a la E.S.E. Policarpa Salavarrieta en Liquidación, como terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres (3) días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones 1.5.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, no se pronunció al respecto. 1.5.2. El Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, por

intermedio de su Secretaria, presentó informe1, mediante correo electrónico el día 24 de julio del 2018, señalando que a ese Despacho le correspondió la custodia de los procesos de archivo del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Ibagué, y expresó sobre la imposibilidad de la notificación a las cooperativas vinculadas, en el siguiente cuadro: COOPERATIVA DE 1. No existe en la dirección señalada en el TRABAJO ASOCIADO expediente y en internet. Anexo informe LABORAMOS presentado por citadora del Despacho en un (1) 1 Visible a folio 85 y 86. folio. COOPERATIVA DE  Se envió la notificación a la dirección que reposa en el expediente y en internet Calle 35 Sur

TRABAJO ASOCIADO

No 72L-63 Bogotá D.C. Anexo oficio No 0086 y VISIÓN UNO-A Planilla #82 del 23 de julio de 2018 en dos (2) folios.  Mediante comunicación con el Dr. Fernando López Cerón al número celular 3163375569 apoderado en su momento de la Cooperativa de Trabajo asociado VISION UNO-A, informó que; “Creía que a la fecha la cooperativa se encontraba liquidada” Asimismo, allegó un informe de notificación2 con fecha del 23 de julio del 2018, donde manifestaba que la dirección de la Cooperativa Asociado LABORAMOS ya no se localizaba en la dirección que aparecía en el expediente, por tal razón, no fue posible su notificación (adjunta foto y el fallo del 8 de abril del 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima).

1.5.3. Por su parte, la Fiduciaria la Previsora S.A. como vocera y administradora del PAP ESE Policarpa Salavarrieta en Liquidación, presentó informe3, el día 25 de julio del 2018, solicitando no acceder a las pretensiones de la acción de la referencia y, en consecuencia, declarar la improcedencia o en su defecto desvincular a la entidad, debido a que las decisiones judiciales objeto de debate en el presente asunto, corresponde al Magistrado de conocimiento.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5 del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico 2 Visible a folio 87. 3 Visible a folios 104 a 106.

Le corresponde a esta sala analizar si el Tribunal Administrativo del Tolima, vulneró los derechos a la igualdad y al debido proceso de la señora Mariela Cruz Morales, con ocasión de la expedición de la sentencia del 8 de abril del 2016, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 73001-33-31-005-2008-00064-01. Para abordar el caso, la sala evaluará los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) examen de cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedibilidad; (ii) conclusiones y; (iii)

resuelve. 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional4 ha evolucionado en torno a la

consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20055, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia

judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos. 4 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 5 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20126, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la

administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20147 acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, termino de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.1. Examen de procedencia de la acción de tutela (i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. (ii) Se «cumple con el requisito de subsidiaridad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Radicado 73001-33-31-005-2008-00064-01. (iii) No se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional data del 8 de abril del 2016 y, la presente acción de tutela fue radicada en la Secretaria General del Consejo de Estado el 26 de junio del 2018 (f.1), dos (2) años y dos (2) meses después, encontrándose por fuera del término de los seis (6) meses señalados por esta Corporación como

prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 6 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 7 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). En este sentido, la Sala considera innecesario continuar con el examen de los demás requisitos generales de procedibilidad, por lo que pasará al desarrollo del caso atendiendo a la inmediatez de la acción de tutela cuando, como en el presente asunto, la tutelante presentó por fuera del término establecido la acción constitucional. 2.3.2. Lineamientos jurisprudenciales en relación con las excepciones al requisito de inmediatez Si bien es cierto el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad o prescripción, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, esta debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales. Lo anterior con el fin de proteger los derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica, y evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, pues todo ello desnaturalizaría la finalidad de la acción.8

Respecto de la tutela, el artículo 86 de la Constitución Política dispone que con ella se busca la «protección inmediata» de los derechos fundamentales conculcados, de ahí que el requisito general de inmediatez se configure como un factor para su procedencia y en especial cuando se dirige contra providencias judiciales, pues del uso de este mecanismo se puede derivar una grave afectación a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. No obstante lo anterior, la Corte también ha señalado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que, a modo de desarrollo jurisprudencial, ha identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho 8 Sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela

sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.9 En ese sentido, el examen de la inmediatez no puede reducirse a verificar el paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la demanda de tutela, sino que, además, debe comprender la valoración de la razonabilidad del plazo, la cual ha de estar sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la citada jurisprudencia. 2.4. Hechos probados 2.4.1. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, el 19 de diciembre del 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado por la accionante (folio 95). 2.4.2. La decisión fue apelada por la parte demandada y decidida en segunda

instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima, el cual mediante providencia del 8 de abril del 2016, resolvió (folios 89 a 100): 9 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. PRIMERO.- REVOCAR la Sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, el 19 de diciembre del 2014, de conformidad con los anteriores planteamientos y en su lugar: SEGUNDODECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia INHIBIRSE de pronunciarse sobre el fondo del asunto, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. TERCERO.- Una vez en firme esta providencia DEVOLVER el expediente a la Oficina Judicial de Reparto para que sea distribuido entre los Juzgados Administrativos de conocimiento mixto. 2.5. Análisis de la Sala La señora Mariela Cruz Morales, solicita como protección a sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, se ordene a la accionada que profiera una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta los demás fallos condenatorios de las personas que impetraron el medio de control con idénticas pretensiones, hechos facticos y demandados, en el proceso con Radicado 73001-33-31-005-2008-00064-01. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el requisito de la inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la acción de tutela, por lo que se debe

observar un plazo oportuno y razonable en relación con la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el interesado. Por tanto, la solicitud de amparo debe presentarse dentro de lapso de tiempo cercano al momento en que sucedieron los eventos que se entienden violatorios de los derechos deprecados. De ahí que no se haya establecido un plazo de caducidad para la acción (salvo en los casos de tutela contra providencia judicial, donde si bien no se habla de término de caducidad, se considera extemporánea la que se presente pasados seis meses desde la notificación de la resolución judicial). La razón, es que de concebirse, se estaría afectando el alcance jurídico que le fue dado por la Constitución al amparo, desvirtuándose su naturaleza como instrumento de protección actual, inmediato y efectivo de los derechos fundamentales. En consecuencia, la inactividad o la demora del interesado para ejercer las acciones ordinarias, cuando estas ofrecen una protección eficaz, impide que resulte procedente la acción de tutela10. Del mismo modo, si se trata de la interposición tardía de la tutela, es aplicable el requisito de inmediatez pues la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de los derechos al interesado no puede alegarse para el beneficio propio del sujeto de la omisión o la tardanza.11 La regla jurisprudencial acerca del requisito de la inmediatez, ordena al juez de tutela constatar si existe un motivo válido, el cual debe entenderse como la justa causa para no ejercitar la acción constitucional de manera oportuna.

Ahora bien, encuentra la Sala que en el presente asunto, el término de inmediatez se debe contabilizar desde la ejecutoria de la providencia del 8 de abril del 2016, en la cual, el Tribunal Administrativo del Tolima, resolvió la segunda instancia en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con lo anterior, se logra verificar por medio de la copia allegada por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, que dicha providencia fue notificada el 14 de abril del 2016 (visible a folio 101), quedando ejecutoriada el 19 de abril del año en mención, de manera que al momento de radicar la acción de tutela, ya había trascurrido más de los 6 meses, esto es, 2 años y 2 meses. Igualmente, no se encuentra probada la ocurrencia de alguna excepción que justifique interposición tardía en la acción de tutela. Conclusión De esta manera, la Sala concluye que en el caso examinado, la acción de tutela no supera el examen de cumplimiento del requisito general de inmediatez, en consecuencia, será rechazada por improcedente. 10 Sentencia T-332 de 2015. 11 Corte Constitucional. Sentencias T-301 de 2009 y T - 416 de 2005. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A» administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Rechazar por improcedente la presente acción de tutela instaurada por la señora Mariela Cruz Morales. En caso de que no fuere impugnada esta providencia, dentro de los diez (10) días

siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS