CE-11001-03-15-000-2018-02175-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / AUSENCIA DE CARGA

ARGUMENTATIVA PARA APARTARSE DEL PRECEDENTE / DEFECTO

SUSTANTIVO / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA

BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD DE LA NORMA - Aplicación / PRONUNCIAMIENTO DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - Solo puede ser modificado mediante sentencia de unificación de la misma Corporación / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD /

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA La Sala considera que el hecho de que la pensión del actor estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) toda vez que la discusión se centró en determinar el Ingreso Base de Liquidación – IBL de la pensión, en razón a que con fundamento en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, de la Corte Constitucional, el Tribunal interpretó que para la conformación del IBL se debe aplicar lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 (…) En este contexto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca Sección Segunda Subsección F incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, y reiterado en sentencias posteriores, las cuales, conforme a las reglas de aplicación de precedentes expuestas anteriormente, constituían precedente vinculante y de obligatorio cumplimiento, en tanto, no existe pronunciamiento de control de constitucionalidad proferido por la Corte Constitucional que fije un alcance distinto al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…) cabe precisar que las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción (…) que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación del Ingreso Base de Liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición y que, en concreto, señalan que en virtud del principio de inescindibilidad debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo previsto en los artículos 36 y 21 de la ley 100 (…) Cabe advertir, igualmente, que la autoridad judicial accionada no cumplió con la carga argumentativa pertinente, suficiente y necesaria para apartarse del criterio establecido por el Consejo de Estado en sus sentencias de unificación jurisprudencial, pues solo apeló a la expedición de las sentencias C-258 de 2013 SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, y la SU-395 de 2017

de la Corte Constitucional sin hacer ningún análisis jurídico claro sobre el verdadero alcance de cada una de ellas y su aplicabilidad en el caso concreto; únicamente se limitó a traer a colación lo dicho por la Corte Constitucional respecto del alcance de las sentencias de unificación, sin hacer un juicio que le permitiera observar que ninguna de las sentencias de esa Corte que citó como fundamento cumplían las condiciones señaladas para imponerse, esto es, para prevalecer sobre el criterio unificado adoptado por el Consejo de Estado y que, valga recordar, solo puede ser modificado por la misma Corporación mediante otra sentencia de unificación, en la cual se justifiquen las razones para variar el criterio ya sentado.

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia aborda i) el defecto sustantivo y los presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; ii) el desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones; y iii) el criterio adoptado por el Consejo de Estado respecto de las decisiones de la Corte Constitucional en materia de

Ingreso Base de Liquidación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02175-00(AC)

Actor: JOSÉ LAURENCIO URIZA ARGUELLO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DE

BOGOTÁ La Sala decide la acción de tutela1 interpuesta, por el señor José Laurencio Uriza Arguello por conducto de apoderado especial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá, porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 14 de septiembre de 2016 y el Tribunal al proferir la sentencia de 9 de marzo de 2018 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 11001-33-35-025-2015-00825 01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra. La presente providencia tiene tres partes: i) antecedentes, ii) consideraciones y iii) resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES La solicitud 1 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

1. El actor, obrando por intermedio de apoderado especial, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 14 de septiembre de 2016 y el Tribunal al proferir la sentencia de 9 de marzo de 2018 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 11001-3335-025-2015-00825 01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son

los siguientes:

3. El actor, informó que nació el 22 de mayo de 1941 y que prestó sus servicios al sector público por más de veinte años, del 1.º de agosto de 1970 al 28 de febrero de

2001.

4. Afirmó que para el 1.° de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad y por tanto estaba amparado por el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 23 de diciembre de 19932.

5. Señaló que mediante resoluciones núm. 11735 de 23 de septiembre de 1999 y núm. 20981 de 7 de octubre de 2001, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE- (hoy UGPP), se le reconoció y reliquidó la pensión de jubilación, sin la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.

6. Expresó que solicitó la reliquidación de la pensión, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios de conformidad con la Ley 33 de 29 de enero de 19853 y señaló que mediante resoluciones RDP 009006 de 6 de marzo de 2015 y RDP 019135 de 15 de mayo de 2015, expedidas por la 2 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” 3 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPse le negó la petición.

7. Presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, en la cual solicitó la nulidad de las resoluciones RDP 009006 de 6 de marzo de 2015 y RDP 019135 de 15 de mayo de 2015 y a título de restablecimiento del derecho se condenara a la demandada a reliquidar y pagar la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985.

Sentencia de 14 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número único de radicación 11001-33-35-025-2015-00825 00.

8. El Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2016, decidió: “[…] PRIMERO: Niéguense las pretensiones de las demandas presentadas por JOSÉ LAURENTINO (sic) URIZA ARGUELLO […] Acorde con lo expuesto […]”.

9. Efectuó un análisis normativo del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 33 de 1985, para posteriormente analizar el contenido de las sentencias C-258 de 2013 y Su 230 de 2015, mediante las cuales la Corte Constitucional determinó que el ingreso base de liquidación no fue objeto de transición, por lo que se debe liquidar observando el promedio de lo devengado en

los últimos 10 años de servicios con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994.

10. Finalmente, indicó que el demandante era beneficiario del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y en acatamiento de la sentencia SU-230 de 2015, negó las pretensiones de la demanda, en la medida que la pensión de jubilación se reconoció con el promedio de los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994 de los últimos 10 años de servicio.

Recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia

11. La parte actora solicitó revocar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, al considerar en síntesis que se debe declarar la nulidad de los actos acusados y ordenar a la entidad demandada que efectúe la reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, por cuanto es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en ese orden se le debe aplicar la Ley 33 de 1985 en su integridad, conforme lo señala el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

Sentencia de 9 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 11001-33-35-025-2015-00825 01.

12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia de 9 de marzo de 2018, decidió

“[…] PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2016, por el Juzgado Veinticinco (25) del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor JOSÉ LAURENTINO (sic) URIZA ARGUELLO contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, pero por las razones expuestas en la presente providencia.[…].”

13. El Tribunal consideró que si bien el actor es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 la Ley 100 de 1993, lo cierto es que solo le aplican las normas de la legislación anterior en lo que respecta a la edad, tiempo de servicio y tasa de remplazo, pero no el IBL que no fue un aspecto sometido a transición.

14. En cuanto a los factores que se deben tener en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación con el cual se reconoce el monto pensional, el artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 del mismo año, previó que “[…] En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.[…]”

15. Adujo que en principio la pensión de jubilación debe liquidarse con la inclusión de aquellos factores sobre los cuales se hubiera aportado, no obstante, aclaró que si bien en anteriores oportunidades dio aplicación a la interpretación que del régimen

de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, efectuó el Consejo de Estado en sentencia de unificación de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010, en el sentido que el IBL también fue objeto de transición y en consecuencia se constituía con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, posteriormente acogió la postura expuesta por la Corte Constitucional en las sentencias SU – 230 de 20154 y SU – 427 de 20165, en cuanto a que el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 lo es para aspectos como edad, monto y tasa de reemplazo de la pensión, y el IBL no es un aspecto sometido a transición, por lo que debe aplicarse el régimen general de pensiones. La solicitud de tutela Pretensiones

16. La parte actora, solicitó en su escrito de tutela:

“[…]

1.- AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD JURÍDICA, VIDA

DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA

EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPEXTATIVAS LEGÍTIMAS,

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL

E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A

LA IGUALDAD PROCESAL, del señor JOSÉ LAURENCIO URIZA ARGUELLO. 4 Corte Constitucional, sentencia de 29 de abril de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Referencia: Expediente T3.558.256 y T3.558.256.

5 Corte Constitucional, sentencia de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Referencia: Expediente T-5.161.230. Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPcontra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro. 2.- ORDENAR al TRIBUNAL ADMNINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 09 de marzo de 2018 que confirmó la sentencia de primera instancia por la cual se negó las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistido (sic) teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de marzo de 2000 hasta el 28 de febrero de 2001. 3.- Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. […]”

17. El actor sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de 4 de agosto de 20106, en la que se consideró que se debía tener en cuenta para la liquidación de pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985, el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año

de servicios, reiterado en la sentencia de unificación 25 de febrero de 2016.7

18. El fallo motivo de tutela, desconoció igualmente la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 9 de febrero de 20178, que reiteró la aplicación de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, con fundamento en que en cada caso debe analizarse individualmente y no se debe atentar contra los principios de progresividad y favorabilidad, ni comprometer los derechos laborales de rango fundamental.

Actuación

19. Este Despacho, por auto de 6 de julio de 2018, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y al Juez Veinticinco Administrativo de Bogotá, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

20. Asimismo, dispuso vincular al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación25000-23-25-000-2006-07509-01. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 25 de febrero de 2016, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, número único de radicación 25000-23-42-000-2013-01541-01.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de febrero de 2017, C.P. César Palomino Cortes, núm. Único de radicación 25000-23-42-000-01541-01. calidad de tercero con interés legítimo, concediéndole un término de tres (3) días para rendir informe. Intervenciones de las partes accionadas y de las partes vinculadas

21. La UGPP, a través del Director Jurídico, mediante escrito de 11 de julio de 2018, solicitó declarar la improcedencia de la acción de la tutela, dado que consideró que en el presente caso no se vulneraron los derechos fundamentales del actor.

Textualmente, señaló: “[…] En la decisión adoptada por el JUZGADO VEINTICINCO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema de la reliquidación de la pensión de vejez en el que se evidenció que no había lugar a la inclusión de factores salariales diferentes a los señalados en la norma, acorde con lo establecido en los precedentes jurisprudenciales establecidos en las sentencias de sala plena C 258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 427 de 2016 y el reciente pronunciamiento SU 395 del 22 de junio de 2017 […]”

22. El Magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta de la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante escrito aportado el 16 de julio de 2018, solicitó que denegar la acción de tutela por considerar que la sentencia accionada fue proferida con respeto de las normas legales y constitucionales y con observancia de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que en asuntos similares dando prevalencia a la autonomía de los jueces para adoptar sus decisiones. Textualmente, señaló: “[…] la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo no solo cambió su postura frente a la procedibilidad de la acción de tutela frente al tema de reliquidaciones pensionales, sino que les reconoció a los jueces la autonomía para aplicar el criterio jurisprudencial que consideren correcto.

Así las cosas el juez puede optar por una u otra tesis, siempre y cuando preceda de una carga argumentativa suficiente, clara, explícita e interprete los mandatos abstractamente definidos por el legislador tal y como sucedió en el caso que nos ocupa pues la decisión adoptada por la Sala Mayoritaria no se realizó de forma arbitraria, sino por el contrario tuvo un estudio juicioso tanto del precedente del Honorable Consejo de Estado como del precedente de la Corte Constitucional, para luego realizar una ponderación de los efectos del precedente de una y otra corporación, llegando a la conclusión que la jurisprudencia constitucional es vinculante y de obligatorio cumplimiento para todos los operadores judiciales. […]”

23. El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa

24. La Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González, manifestó encontrarse impedida para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 19 de julio de 2018, invocando para ello la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.

25. Lo anterior, al considerar que tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19929 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 199310, se encuentra relacionado con el régimen pensional de los Magistrados de las Altas Cortes.

26. Ahora bien, respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección11, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el 9 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f)

de la Constitución Política.” 10 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.” 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de

2015. Rad.: 2013 – 6956. Magistrado Ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso.

27. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión.

28. En relación con éste último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

29. Visto el numeral 1.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 tienen una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar

la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, la Sala estima que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella.

30. Por lo anterior, la Sala procederá aceptar el impedimento formulado por la

Consejera de Estado. Competencia de la Sala

31. Vistos los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 201712, por 12 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. el cual se establecen reglas para el reparto de la acción, esta Sección es competente para conocer de la presente solicitud de tutela.

Generalidades de la acción de tutela

32. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problemas jurídicos

33. Corresponde a la Sala establecer si: i) es procedente la acción de tutela contra

la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia de 9 de marzo de 2018, mediante la cual confirmó la sentencia de 14 de septiembre de 2016 proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el actor contra la UGPP, con el propósito de que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 009006 de 6 de marzo de 2015 y RDP 019135 de 15 de mayo de 2015; en caso de ser procedente, ii) si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, por incurrir en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado.

34. A fin de resolver tales interrogantes, para esta Sala resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y su evolución jurisprudencial; ii) los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente y en caso de acreditarse el cumplimiento de los requisitos generales, procederá a solucionar el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, para lo cual se estudiará: iii) el defecto sustantivo y los presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento de precedente jurisprudencial del Consejo de Estado como Tribunal de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; v) el defecto por desconocimiento

del precedente constitucional; vi) los aspectos vinculantes de las decisiones en sede de revisión de decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela; vii) la protección internacional del derecho a la seguridad social y la protección de la seguridad social en el ordenamiento interno; viii) el desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones; capítulo en el que se estudiará: el alcance e interpretación del artículo 36 de la Ley 100 y de la Ley 33 de 1985; el alcance restrictivo de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-472 de 2016, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017 y el reconocimiento pensional con fraude a la ley o abuso del derecho. Finalmente, la Sala procederá al estudio de ix) los hechos probados; x) el caso concreto y xi) las conclusiones de la Sala. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

35. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena13, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales

36. Esta Sección adoptó14 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

37. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra.

María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 14Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C,P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

38. Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha

considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”15.

39. Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución.

40. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”16 que encaje en dichos parámetros.

41. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-619