CE-11001-03-15-000-2018-02183-00(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD

SOCIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la protección de la tercera edad, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revoca el fallo que reconoció la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? (…) las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en sede de tutela, y aún aquellas de unificación, no son precedente de obligatorio cumplimiento para los tribunales y Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto existen sentencias de unificación dictadas como Tribunal supremo de la Jurisdicción y con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, que fijan el criterio unificado de la Corporación respecto de la determinación de índice base de liquidación de las pensiones sometidas al régimen de transición, y que en concreto señalan que en virtud del principio de inescendibilidad, para el efecto debe tenerse en cuenta la regulación contenida en la ley anterior y no lo

previsto en el artículo 21 de la ley 100 de 1993. (…) Además se ha reiterado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado y por esta Sala en pronunciamientos de tutela, que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, únicamente aplica para personas que se encuentran en el régimen pensional de congresistas y de altas dignidades del Estado (…) En atención a que la sentencia cuestionada no se fundamentó en el precedente jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en materia de determinación del IBL para la liquidación de las pensiones de las personas cobijadas por el régimen de transición, el cual se ha mantenido sin modificación alguna, aún después de la expedición de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, SU-210 de 2017, así como el Auto No. 229 de 10 de mayo de 2017 de la Corte Constitucional es de concluir que incurrió en el defecto desconocimiento del precedente alegado por el actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02183-00(AC)

Actor: ANA ROSALBA VALENCIA CUESTA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Y OTRO Se decide la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Rosalba Valencia

Cuesta en contra del Juzgado Veinticinco (25) Administrativo del Distrito Judicial de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E”, con ocasión de las sentencias dictadas los días 17 de marzo de 2017 y 8 de marzo de 2018 proferidas por las autoridades demandadas respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación 11001 33 35 025 2016 00274 01.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ana Rosalba Valencia Cuesta, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela en la que solicitó la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales estimó vulnerados con ocasión de las sentencias del 17 de marzo de 2017 y 8 de marzo de 2018, proferidas por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección “E” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respectivamente, las cuales solicitó dejar sin efectos.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La acción fue admitida mediante auto del 9 de julio de 2018, en el que se ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E” y al Juez Veinticinco (25) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y comunicar la iniciación del trámite procesal al representante legal de la Administradora Colombiana de Pensiones –

COLPENSIONES y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado1. 2.2. La Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante escrito del 12 de julio de 2018 solicitó se rechace por improcedente la presente solicitud de amparo, bajo las siguientes razones: Señaló que no se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que la demandante no agotó todos los medios de ordinarios de defensa juridicial, 1 Folio 22 - 23. esto es, el recurso extraordinario de revisión, previsto en los artículos 248 y siguientes del C.P.A.C.A. Advirtió que la decisión cuestionada fue debidamente sustentada y razonada, atendiendo para ello la normatividad vigente y aplicable al caso, considerando las pruebas legalmente arrimadas al expediente y los argumentos planteados en la alzada por el hecho de la postura acogida por ese tribunal, respaldada en el precedente jurisprudencial proferido por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU395 de 2017. 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado señaló que la presente acción de tutela no tiene relación con las competencias y funciones asignadas a esa entidad, por lo que solicitó ser desvinculada. 2.4. Las demás entidades notificadas guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES III.1. CUESTIÓN PREVIA III.1.1.La Consejera María Elizabeth García González manifestó su impedimento para conocer del presente asunto2, por cuanto tiene un

interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia C -258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional, guarda relación con el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª del 18 de mayo de 19923 y el Decreto 1359 del 12 de julio de 19934, está vinculado con el régimen pensional de los Magistrados de las Altas Cortes, habida cuenta de que este último se liquida teniendo como base los factores salariales previstos en el de aquéllos. Por tal motivo, considera encontrarse 2 Folio 49. 3 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. 4 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. incursa en la causal de impedimento contenida en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal5. III.1.2.De la figura del impedimento. El impedimento es un mecanismo jurídico dirigido a garantizar que las decisiones judiciales se adopten con sujeción a los principios de imparcialidad, independencia y transparencia que gobiernan la labor judicial. Por tanto, cuando se

vislumbre que una situación puede dar lugar a una decisión parcializada, es decir que se vea comprometido el interés del juez en la controversia que se le presenta, resulta necesario que el fallador, en forma anticipada y con fundamento en las causales determinadas taxativamente por el Legislador, exprese tal circunstancia. III.1.3.De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 19916, en las acciones de tutela los impedimentos y recusaciones se rigen por las causales del Código de Procedimiento Penal. Dicho Estatuto, en el numeral 1° del artículo 56, señala como causal de impedimento que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, tengan interés en la actuación procesal que se surte bajo su conocimiento. Al respecto y como bien lo ha sostenido esta Sección7, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto y tienen 5 ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: “1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo

dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal”. 6 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. Magistrado Ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. III.1.4.En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. III.1.5.En el sub lite, en relación con la manifestación realizada por la Magistrada María Elizabeth García González, la Sala observa que, efectivamente, el régimen pensional de los Congresistas tiene una relación con el de los Magistrados de las Altas Cortes, lo anterior en razón a que el primero es referente para liquidar la pensión de jubilación de estos últimos (Ley 4ª de 1992). III.1.6.Por lo anterior y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, la Sala estima que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

III.2. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 reformado por el Decreto 1983 de 2017 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. III.3. HECHOS III.3.1.La señora Ana Rosalba Valencia Cuesta nació el 1º de diciembre de 1955 y trabajó en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde el 26 de agosto de 1986 hasta el 28 de noviembre de 2012. III.3.2.Mediante la Resolución No. 014457 del 28 de abril de 2011, el Instituto de Seguros Sociales, reconoció pensión mensual vitalicia a la señora Valencia Cuesta. III.3.3.La demandante solicitó a través de derecho de petición radicado ante la Administradora Colombiana de Pensiones (En adelante Colpensiones), la reliquidación de su pensión con el porcentaje del 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, que le fue negada mediante Resolución No. GNR – 248881 del 14 de agosto de 2015. III.3.4.Inconforme con las decisiones, la demandante promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el cual fue resuelto en primera instancia por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo del

Circuito Judicial de Bogotá, autoridad que mediante fallo del 17 de marzo de 2017 negó las pretensiones de la demanda. III.3.5.La señora Valencia Cuesta apeló el citado fallo y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” en providencia del 8 de marzo de 2018 confirmó el fallo de primera instancia, con fundamento en la posición de la Corte Constitucional expresada en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU395 de 2017 que definieron que el régimen de transición únicamente comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización, excluyendo el ingreso base de cotización, el cual debe establecerse en la forma indicada en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, postura mantenida por la Sala Plena de la Corte Constitucional que supone que la liquidación del IBL debe efectuarse tomando el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio. III.3.6.La demandante señaló que la sentencias cuestionadas desconocieron el precedente judicial determinado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, que determinó que el IBL es un aspecto sujeto al régimen de transición, por lo que se vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y a la igualdad. III.4. PROBLEMA JURIDICO El asunto a resolver por esta Sala de decisión consiste en determinar sí, ¿incurre en desconocimiento del precedente, vulnerando los derechos fundamentales al

debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, la sentencia que en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, confirmó el fallo que negó la reliquidación de la pensión de jubilación de una persona perteneciente al régimen de transición, teniendo en cuenta todos los factores salariales que devengó ésta durante el último año de servicio? III.5. ANÁLISIS DEL ASUNTO 3.5.1. La Sala encuentra que los requisitos generales para intentar la acción se cumplen, en razón a que: i) se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial de los cuales se disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” profirió fallo en segunda instancia, el 8 de marzo de 2018); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable8, pues la sentencia cuestionada fue proferida el 8 de marzo de 2018, notificada vía correo electrónico el 15 de mayo de esa misma anualidad9, y la acción de tutela fue radicada el 28 de junio de 2018, es decir, un (1) mes y trece días (1) días después; iv) La Sala observa que la demandante acusa al fallo cuestionado de incurrir en una vía de hecho al desconocer el precedente jurisprudencia establecido por la Sección Segunda de ésta Corporación, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, Consejero Ponente Dr. Víctor

Alvarado Ardila, que fijó los criterios de interpretación que deben tenerse sobre las leyes 33 y 62 de 1985, frente al régimen de transición determinado por la Ley 100 de 1993, v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue 8 Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 9 Visible a folio 152 del cuaderno principal del expediente en préstamo. debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.5.4. EL PRECEDENTE JUDICIAL. 3.5.4.1. La Corte Constitucional10, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son

semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. 10 Sentencia T-1033 de 2012. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional

del juez. 3.5.4.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haberse proferido con fundamento en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, dictada por la Corte Constitucional, que al abordar el estudio del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, determinó que todas las pensiones de servidores públicos y trabajadores oficiales debían liquidarse con base en lo devengado en los últimos diez (10) años de servicio y no con base en lo recibido durante el último año de servicio. En aras de efectuar el análisis planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira respecto de los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser tenido en cuenta lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Para determinar si la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado, resulta pertinente establecer i) la posición adoptada por la Corte Constitucional en las sentencias C258 de 2013 y SU-230 de 2015, ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en

relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, ii) la postura determinada por la Corte Constitucional en sentencia SU 395 de 2017; y, iii) solución al caso en concreto11. III.6.1.Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional 11 Se reiteran en esta oportunidad las consideraciones expuestas por la Sección Primera en sentencias de tutela de 15 de julio de 2016 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-0043600(AC), 6 de octubre de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01980-00(AC), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de marzo de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-201603192-00 (AC); C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E)); y 27 de julio de 2017 (Radicación número: 11001-03-15-000-2016-03171-01(AC); C. P: Hernando Sánchez Sánchez). Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los citados órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el caso que se nos pone de presente. III.6.1.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, ya esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen valor vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o fundamentando razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. El discernimiento que llevó a concluir lo expuesto en la oportunidad mencionada, vino acompañado de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia de junio 8 de 2018, al tratar de la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las sentencias de la Corte Constitucional: “(…) a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201112, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia13, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 12 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 13 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello

resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución[…]”. ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional14 razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa15. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y

fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial16. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes17. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. […] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al 14 Sentencia C-179 de 2016 15 CP art. 237.1 16 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de

Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 17 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes18. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la

regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201219, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido,

es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas 18 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autori