CE-11001-03-15-000-2018-02232-00(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala encuentra que la demandante no cumplió con el requisito de la inmediatez en el ejercicio de la acción, como quiera que la misma fue presentada más de 7 meses después de haberse notificado el último proveído acusado, proferido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, según se evidencia del aplicativo de consulta de procesos de la página de la Rama Judicial, el auto de 15 de noviembre de 2017, se notificó por estado el 16 de noviembre de ese mismo año, esto es al día siguiente, y la presente solicitud de amparo se radicó en la Secretaría General de esta Corporación hasta el 29 junio de la presente anualidad (…) amén de que en parte alguna del escrito de tutela se aduce ni se advierte justificación para la tardanza en la presentación de la misma. Significa lo anterior, que el lapso transcurrido entre el momento en el que la accionante tuvo conocimiento del último proveído acusado proferido dentro del medio de control en comento, que presuntamente lesionó sus derechos y la presentación de la acción de tutela, supera el tiempo razonable que ha dispuesto la jurisprudencia para acudir a este mecanismo constitucional de protección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02232-00(AC)

Actor: PATRICIA AMPARO LONDOÑO FERNANDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISALRALDA Y OTRO La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la actora, con el fin de que se dejen sin efecto los proveídos de 25 de agosto y 15 de noviembre de 2017, proferidos por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Pereira1 y el Tribunal Administrativo de Risaralda2, respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, bajo el radicación núm. 2016-00173-01. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal.

I – ANTECEDENTES I.1.- La acción La señora PATRICIA AMPARO LONDOÑO FERNÁNDEZ interpuso acción de tutela contra el Juzgado y el Tribunal, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con los proveídos de 25 de agosto y 15 de noviembre de 2017, por medio de los cuales se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda promovida por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda. I.2.- Hechos Afirmó que, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la

Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 21066 de 13 de noviembre de 2015, por medio de la cual se negaron los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. Adujo que, mediante auto de 25 de agosto de 2017, proferido dentro de la audiencia inicial, el Juzgado declaró probada la excepción de ineptitud de demanda propuesta por el Ministerio de Educación Nacional y, como consecuencia de ello, dispuso la terminación del proceso frente a esa entidad, al considerar que la reclamación administrativa que originó el acto acusado, no fue radicada en ese ministerio, por lo que no existe pronunciamiento por parte del mismo que pueda ser objeto de control jurisdiccional. Refirió que, la anterior decisión fue recurrida y confirmada por el Tribunal mediante auto de 15 de noviembre de 2017. A juicio de la actora, los requisitos de la demanda se cumplieron conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del CPACA, no siendo uno de ellos la exigencia de agotar la reclamación administrativa a todas las entidades demandadas, por lo que no era posible declarar probada la excepción de inepta demanda por tal motivo. Advirtió que, sí formuló solicitud escrita de reconocimiento de los intereses reclamados en la demanda a todas las entidades involucradas, entre ellas al Ministerio de Educación Nacional, el cual mediante oficio 2017-ER-183651 de 11 de septiembre de 2017 dio respuesta a la solicitud informando que “en aplicación

de las competencias señaladas en el artículo 5 de la Ley 715 de 2001 y de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, se dio traslado de sus comunicaciones a la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, para que dé respuesta de fondo a su solicitud […]”, lo cual evidencia que no era necesario radicar la petición de reclamación ante ese Ministerio, sino ante el Departamento de Risaralda, que por ley es el competente para resolver el asunto. Manifestó que, paradójicamente el 9 de octubre de 2017 el mismo Tribunal en una audiencia inicial de un proceso en el que se debate el mismo objeto, reconsideró su postura de la siguiente manera: “[…] Conforme a la tesis manejada por este Tribunal, correspondería abordar de manera oficiosa la configuración de la ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de la Nación – Ministerio de Educación, dada la ausencia de prueba que acredite la reclamación administrativa ante esa entidad de derecho público. No obstante lo anterior, el pleno de esta Corporación considera recoger su postura, y continuar con la vinculación del Ministerio de Educación Nacional, por el interés directo que le asiste en las resultas del proceso, aunado al acompañamiento que dé tiempo a atrás se evidenció con ocasión del proceso de descentralización del sector educativo, en cada una de las entidades territoriales, inclusive en el departamento de Risaralda […].” De lo anterior, adujo que dar un trato diferente a su proceso sería violatorio de su derecho a la igualdad, de allí que deben dejarse sin efecto los autos demandados, máxime cuando en caso de sentencia condenatoria, sería necesaria la presencia

del Ministerio de Educación para garantizar el pago de la misma. Finalmente, indicó que los proveídos acusados incurrieron en los siguientes defectos: - Fáctico: porque los despachos judiciales demandados se apartaron por completo de los hechos debidamente probados y decidieron resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido. - Sustantivo: porque no existe fundamento de orden legal ni mucho menos carencia de requisitos para sustentar la ineptitud de la demanda, en tanto que se cumplieron a cabalidad las formalidades previstas en el CPACA. - Decisión sin motivación: por cuanto las accionadas omitieron exponer, analizar y argumentar los fundamentos jurídicos que soportaban la decisión. I.3. Pretensiones Solicitó que se dejen sin efecto los proveídos de 25 de agosto y 15 de noviembre de 2017, proferidos por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2016-00173-01 y, en consecuencia, se ordene proferir una nueva decisión en la que se vincule al Ministerio de Educación Nacional, como parte accionada en el proceso. I.4.- Defensa I.4.1. El Juzgado, a través de la juez titular de ese Despacho, doctora Beatriz Elena López Vergara, manifestó que pese a que se dispuso declarar como probada la excepción de ineptitud de la demanda frente al Ministerio de Educación Nacional, se ordenó su vinculación como coadyuvante dentro del proceso. Adujo que, la decisión se encuentra ajustada a la normativa vigente, toda vez que

el juzgador sólo puede pronunciarse sobre la legalidad de un acto administrativo frente al cual se haya efectuado la respectiva reclamación en sede administrativa, o si no, por el contrario, estaría ante una vulneración de los derechos fundamentales. De otro lado, indicó que el 23 de mayo de la presente anualidad se reanudó la audiencia inicial en la que se profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda, en tanto se encontró que como resultado del reconocimiento y pago de la deuda causada se generaron valores por concepto de indexación, los cuales fueron cancelados oportunamente, por lo que no habría lugar al pago de intereses moratorios. I.4.2. El Tribunal, a través de la doctora Dufay Carvajal Castañeda, en calidad de Magistrada, solicitó que se rechazara por improcedente la acción o en su defecto, fueran denegadas las pretensiones de la tutela. En su criterio, ninguno de los elementos señalados por la actora respecto de la procedencia de la acción de tutela están presente en los autos acusados, en tanto que su decisión obedeció a un análisis cuidadoso y teniendo en cuenta lo dispuesto por la jurisprudencia de esta Corporación. Afirmó que, la omisión de haber reclamado ante el Ministerio de Educación, puso de manifiesto el incumplimiento del requisito de la vía gubernativa, previo para demandar, lo que dio lugar a la ineptitud sustantiva de la demanda y a dar por terminado el proceso frente a esa entidad. No obstante, en providencias posteriores esa Corporación recogió su posición y continuó con la vinculación de ese Ministerio, por el interés directo en las resultas del proceso, lo cual no vulnera

los derechos fundamentales del usuario a la justicia, menos cuando tal postura se ha mantenido y corresponde a una mayor efectividad de tales derechos. I.4.3. El Ministerio de Educación Nacional, a través de la Asesora de la Oficina Jurídica, solicitó que se proceda a desvincularlo de la presente acción, teniendo en cuenta que no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente nro. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez

(Expediente núm. 2012-02201-01). En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de

esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la

decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución […] (Negrillas y subrayas fuera del texto).

En el presente asunto la actora pretende que se dejen sin efecto los proveídos de 25 de agosto y 15 de noviembre de 2017, proferidos por el Juzgado y el Tribunal, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2016-00173-01 impetrado por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, por medio de los cuales se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia, se dispuso la terminación del proceso respecto del Ministerio de Educación Nacional. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales

a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia habida cuenta que, a juicio de la actora, los despachos judiciales accionados incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y decisión sin motivación. Así las cosas, antes de analizar los cargos planteados por la accionante, es menester hacer alusión al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, tal como se expuso con antelación. En el caso sub examine la Sala encuentra que la demandante no cumplió con el requisito de la inmediatez en el ejercicio de la acción, como quiera que la misma fue presentada más de 7 meses después de haberse notificado el último proveído acusado, proferido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, según se evidencia del aplicativo de consulta de procesos de la página de la Rama Judicial, el auto de 15 de noviembre de 2017, se notificó por estado el 16 de noviembre de ese mismo año, esto es al día siguiente, y la presente solicitud de amparo se radicó en la Secretaría General de esta Corporación hasta el 29 junio de la presente anualidad, como consta a folio 1 del expediente de tutela; amén de que en parte alguna del escrito de tutela se aduce ni se advierte justificación para la tardanza en la presentación de la misma. Significa lo anterior, que el lapso transcurrido entre el momento en el que la accionante tuvo conocimiento del último proveído acusado proferido dentro del medio de control en comento, que presuntamente lesionó sus derechos y la presentación de la acción de tutela, supera el tiempo razonable que ha dispuesto

la jurisprudencia para acudir a este mecanismo constitucional de protección. La Corte Constitucional ha explicado que al analizar el requisito de la inmediatez, el juez de tutela debe determinar que la acción se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. Tal presupuesto va ligado con la finalidad misma del amparo que otorga una protección efectiva, el cual, en caso de transcurrir el tiempo y consumarse un daño, sería ineficaz. Y en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, se estimó que un término razonable es hasta 6 meses, sin perjuicio, obviamente, de que por especiales circunstancias dicho término pueda variar, lo cual no acontece en este caso. No sobra resaltar que la aplicación de dichos parámetros en las acciones de tutela que le corresponde resolver a esta Corporación, precisamente siguen el derrotero que la misma Corte Constitucional ha precisado sobre el tema, de ahí que en modo alguno se desconoce la sentencia T-246 de 30 de abril de 2015, con ponencia de la doctora Martha Victoria Sáchica Méndez. Anota este juez constitucional que se trata de un plazo que en ningún caso podrá considerarse como término de caducidad de la acción de tutela, puesto que tal término fue declarado inconstitucional en su momento por el máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional3, de manera que desconocer tal determinación iría en contravía de la cosa juzgada constitucional que la Carta atribuye a las decisiones que en sede de control de constitucionalidad adopta la Corte (artículo 243 de la

Constitución Política). Se trata, en cambio, de un lineamiento en relación con la oportunidad apropiada para acudir al juez de amparo; es decir, de un plazo razonable y flexible pero cierto que surge de la urgencia de compatibilizar la necesidad de respetar la autonomía del juez y atender a las particularidades del caso concreto (esto es, la no fijación de términos fijos e inflexibles aplicables siempre de manera imperiosa) con la obligada consideración de los requerimientos de un mínimo de certeza jurídica, sobre todo tratándose de acciones de tutela en contra de providencias. Y su fundamento no es otro que la consideración extendida por la jurisprudencia constitucional según la cual “[…] el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada […]”4. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-246 de 2015. Por último, se destaca que, en reciente pronunciamiento contenido en la sentencia SU-354 de 25 de mayo de 20175, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo. Empero, tal situación no se observa en el presente caso.

Así las cosas, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: DECLÁRASE improcedente el amparo solicitado por la señora PATRICIA AMPARO LONDOÑO FERNÁNDEZ, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

5 Magistrado ponente Iván Humberto Escrucería Mayolo. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 16 de agosto de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS