CE-11001-03-15-000-2018-02336-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

[L]a Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. (…) La Sala advierte que los argumentos que expuso la parte actora en la demanda de tutela no son más que la reiteración de lo que ya había alegado en el proceso ordinario. En este caso, la parte demandante busca encuadrar los argumentos que propuso en el proceso como fundamentos de la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales. Empero, eso no permite que vuelvan a ser estudiados por el juez constitucional, pues, de lo contrario, usurparía la competencia del juez natural del asunto. (…) Es evidente que la solicitud de amparo se interpuso simplemente para revivir el debate que se agotó en el proceso ordinario y para obtener una opinión diversa a la que emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo, finalidad para la que no es improcedente este medio de protección excepcional. Con esa pretensión, la parte actora desconoció que la acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por los jueces de instancia. (…) De acuerdo con lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. Por lo tanto, corresponde a la Sala revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02336-01(AC)

Actor: MARÍA ROSANA CEBALLOS Y CIPRIANO CEPEDA MORILLO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE PASTO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 17 de octubre de 2018, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones María Rosana Ceballos y Cipriano Cepeda Morillo pidieron la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por las sentencias 12 de mayo de 2017 y del 12 de diciembre de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones:

1. Tutelar en nuestro favor los derechos fundamentales invocados y aquellos cuya vulneración resulte probada.

2. Declarar la nulidad de la providencia de segunda instancia proferida el 12 de diciembre de 2017 por la Sala Mixta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño dentro del Proceso de Reparación Directa 520013331001201100276

(6693).

3. Ordenar a la citada autoridad judicial se sirva proferir nueva sentencia declarando que el Departamento de Nariño a través de su Secretaría de Obras Públicas es responsable administrativa y patrimonialmente por los perjuicios materiales y morales ocasionados a los demandantes por la muerte de los señores EDISON ANDRÉS CEPEDA HERNÁNDEZ y JUAN FAVIÁN CEBALLOS ocurrida en el accidente de tránsito que tuvo lugar el 21 de junio de 2009 en la vía que comunica a los municipios de Gualmatán y Pupiales, del departamento de Nariño, de conformidad con la realidad procesal otorgada por el material probatorio recaudado; asimismo que se realicen los demás ordenamientos consecuenciales a ello.

4. Los demás que su Señoría tenga a bien impartir. 5 Se advierta a la autoridad accionada sobre las sanciones que puedan imponerse en caso de desacato1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 21 de mayo de 2009, en la vía entre los municipios de Gualmatán y Pupiales, fallecieron los señores Edison Andrés Cepeda Hernández y Juan Favián Ceballos, a causa de un accidente. Las víctimas se desplazaban en motocicleta y chocaron con un vehículo furgón. 2.2. María Rosana Ceballos2, Cipriano Cepeda Morillo3 y otros interpusieron demanda de reparación directa contra el Ministerio de Transporte, el Instituto

Nacional de Vías (Invías) y la Secretaría de Obras de Nariño4, pues, a su juicio, fueron administradamente responsables por la muerte de los señores Edison Andrés Cepeda Hernández y Juan Favián Ceballos. En concreto, alegaron que la causa efectiva del accidente fue el mal estado de vía y la falta de señalización. 2.3. Mediante sentencia del 12 de mayo de 20175, el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que encontró probada la culpa de las víctimas y del conductor del furgón. Que los dos vehículos transitaban con exceso de velocidad y el camión invadió el carril izquierdo. 1 Folio 34 del cuaderno principal. 2 Madre del señor Juan Favián Ceballos. 3 Padre del señor Edison Andrés Cepeda Hernández. 4 Folios 1 a 19 de la copia del expediente de reparación directa. 5 Folios 451 a 467 ibídem. 2.4. La parte actora apeló esa decisión6, pues, en su criterio, la causa efectiva del daño fue la falta de señalización y el mal estado de la vía. 2.5. Por sentencia del 12 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa, por cuanto, en efecto, no se demostró la existencia de nexo causal entre la falla en el servicio (falta de señalización y mal estado de la vía) y el daño. Que la causa eficiente fue el exceso de velocidad de las víctimas.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora alegó que las sentencias 12 de mayo de 2017 y del 12 de diciembre de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en defecto fáctico, por lo siguiente: 3.1.1. Que los testimonios de las señoras Blanca Fidelia Moreno Arteaga y Viviana Del Carmen Arteaga Moreno no demuestran que las víctimas viajaran con exceso de velocidad, pues su percepción fue alterada «por el nerviosismo que les provocó el fuerte ruido que acompañó el acaecimiento del accidente luego de ser rebasadas por la motocicleta»7. 3.1.2. Que las autoridades judiciales demandas debieron desestimar el Informe Ejecutivo FPJ-3, toda vez que se sustentó el dicho de las señoras Blanca Fidelia Moreno Arteaga y Viviana Del Carmen Arteaga Moreno. 3.1.3. Que tampoco podía endilgarse responsabilidad al señor Hernán Vicente Coral (conductor del furgón) involucrado en el accidente, toda vez que en el proceso penal adelantado en su contra adujo que transitaba a 30 o 35 kilómetros por hora. Que esa afirmación no fue desvirtuada en el proceso de reparación directa. 3.1.4. Que el testimonio del patrullero Oswaldo Vergara Piedrahita también desestima la hipótesis del exceso de velocidad. 3.1.5. Que las autoridades judiciales demandadas valoraron indebidamente el informe del accidente, pues se refirió a la huella dejada por el rin del furgón y equivocadamente concluyeron que aludía a marcas de frenado. Que, de hecho, el

mal estado de la vía hace poco fiable que las huellas de frenado sean tomadas como criterio para estimar la velocidad. 3.1.6. Que las pruebas del proceso de reparación directa demuestran que la causa efectiva del accidente fue el mal estado de la vía y la falta de señalización.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandada 4.1. El Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto no rindieron informe, pese a que fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela8.

5. Intervención de terceros con interés 6 Folios 470 a 481 ibídem. 7 Folio 9 (vuelto) del cuaderno principal. 8 Folios 38 (vuelto), 44, 80 y 81 (vuelto). 5.1. El Departamento de Nariño9 se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En síntesis, alegó que la acción de tutela es improcedente, toda vez que la parte actora la interpuso con desconocimiento del principio de relevancia constitucional. Que, en efecto, los actores pretenden desconocer que las autoridades judiciales demandadas encontraron razonablemente probado que la causa efectiva del accidente fue el exceso de velocidad de las víctimas. 5.2. El Invías10 pidió que fuera desvinculado, pues, en el proceso de reparación directa, se declaró que carecía de legitimación en la causa por pasiva y no tendría interés en las resultas del trámite de tutela. 5.3. El Ministerio de Transporte11 también adujo que carece de interés, puesto que en el proceso de reparación directa se encontró que carecía de legitimación en

la causa por pasiva. 5.4. María Beatriz Ceballos Narváez, Julieth Estefanía Ceballos Narváez, Johana Patricia Narváez Chamorro, Tarsicio Segundo Ceballos, Jorge Alonso Ceballos, Nubia del Rosario Ceballos, Claudia Amparo de Jesús Ceballos, Ligia Elena Tucanez Ceballos, Myriam Alexandra Tucanez Ceballos, María Fernanda Tucanez Ceballos, Justina Paulina Hernández Benavidez, Pedro Emilio Chávez Hernández, Diego Fernando Cepeda Hernández, Eduard Yanith Cepeda Hernández y Diana Rocío Cepeda Hernández no intervinieron12, pese a que también fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela13.

6. Sentencia impugnada 6.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por sentencia del 17 de octubre de 201814, denegó la tutela. En síntesis, dijo que la valoración probatoria realizada por las autoridades judiciales demandadas estuvo ajustada a las reglas de la sana crítica, esto es, que razonablemente concluyeron que la causa efectiva del accidente fue el exceso de velocidad de las víctimas y del furgón. 6.2. Que la decisión cuestionada estuvo principalmente sustentada en el informe topográfico realizado por la Policía Nacional. 6.3. Que no se advierte la existencia de un defecto grave en la valoración probatoria y, por consiguiente, el juez de tutela no puede intervenir para revaluar la decisión cuestionada.

7. Impugnación La parte demandante impugnó la sentencia del 7 de noviembre de 201815, pero sin

exponer motivos de inconformidad.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 9 Folios 47 a 49 ibídem. 10 Folio 54 ibídem. 11 Folios 56 y 57 ibídem. 12 Demandantes en el proceso de reparación directa. 13 Folios 93 a 114 del cuaderno principal. 14 Folios 116 a 126 ibídem. 15 Folio 151 ibídem.

A partir del año 201216, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»18.

2. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. 2.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la

autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos19 cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 17 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 18 SU-573 de 2017. 19 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(i) El primero consistente en que el interesado argumente manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.1.1. La Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los

argumentos que expuso en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 12 de mayo de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa que interpuso contra el Departamento de Nariño, el Invías y el Ministerio de Transporte. 2.1.1.1. En concreto, en la demanda de tutela y en el recurso de apelación, la parte actora reiteró que, de acuerdo con las pruebas del proceso de reparación directa, la causa efectiva de la muerte de los señores Edison Andrés Cepeda Hernández y Juan Favián Ceballos no fue el exceso de velocidad, sino la falta de señalización y el mal estado de la vía que comunica los municipios de Gualmatán y Pupiales. Apartes del recurso de apelación Demanda de tutela interpuesto contra la sentencia del 12 de mayo de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto Si una de las razones para negar las Nos remitimos a las consideraciones pretensiones de la demanda fue la plasmadas al sustentar la existencia del velocidad de los vehículos al momento defecto fáctico número 1), en tanto: i) no se del accidente cabe precisar que se trata de “presuntas falencias”, sino de vuelve a corroborar la tesis incoada a defectos y fallas ostensibles en cuanto a lo largo del proceso por la parte actora diseño, construcción, reconstrucción y toda vez que sí hubo falta de mantenimiento del segmento vial donde se señalización porque sí es un tramo suscitó el percance, sustentadas en nueve

donde los vehículos deben transitar a piezas procesales diferentes; ii) la magnitud baja velocidad debió haber la debida de dichas fallas son la causa efectiva y señalización reglamentaria de determinante del enlace conocido, por cuanto velocidad máxima permitida, misma el deterioro de la malla vial, los errores de que no existió para el momento de los diseño, la sucesión progresiva de curvas y hechos. Lo anterior, otra omisión del problemas de visibilidad, en suma Estado que no puede ser atribuida a determinaron que se produzca la colisión; iii) un tercero sino que debe ser la falta de mantenimiento del trayecto y de la reprochada al ente territorial respectiva señalización que advierta sobre encargado de la vía departamental. los riesgos y peligros en él presentes, se erigen en falla del servicio que compromete […] la responsabilidad de la autoridad demandada […]. Descendiendo al caso concreto, no obra en el plenario prueba alguna 1) La sentencia de segunda instancia de tendiente a demostrar que se haya fecha 12-12-2017, incurre en DEFECTO dado mantenimiento a la vía en el FÁCTICO cuando concluye: “En este orden, sector donde sucedieron los hechos y si bien se encuentra probada la falta de menos prueba que acredite la señalización vial, este no es un fundamento responsabilidad de un tercero, jurídico suficiente para la atribución de contrario sensu se logró demostrar con responsabilidad, pues, por sí misma, ésta no las pruebas periciales aportadas al resulta determinante de la producción de proceso que por parte del Estado se aquél, porque, tal como lo señaló el A quo,

omitió el deber constitucional y legal de puede inferirse que la alta velocidad, por lo mantener en buen estado la vía que menos la de las víctimas, fue la causa conduce de Pupiales a Gualmatán, exclusiva y determinante del accidente. sector El Molino, omisión que fue Tal afirmación se desprende de las determinante en la provocación del entrevistas recogidas por miembros de la accidente por cuanto para el momento Policía Judicial…” de los hechos la mencionada vía presentaba los siguientes accidentes o Resulta contraevidente esta conclusión por fallas viales: cuanto, se repite, el exceso de velocidad no ha sido probado por medios probatorios

1. Malla asfáltica deteriorada. idóneos ni suficientes y existen pruebas que

2. Vía sin el cumplimiento de las más bien la desvirtúan como viene de técnicas y normas establecidas por el analizarse y reiterarse. (Las pruebas de Ministerio de Transporte al no tener referencia no son útiles para este propósito). ningún mantenimiento por parte de las instituciones y entidades encargadas […] de ello.

3. Falta de la debida señalización 2) También se presenta DEFECTO informativa o reglamentaria exigida. FÁCTICO en la sentencia de segundo grado

4. Construcción irregular. cuando señala: “puede predicarse el hecho

5. Accidentes viales (baches). de la víctima como causal eximente de

6. Falta de visibilidad20. responsabilidad, porque sin el concurso de ésta no se hubiere producido el resultado dañoso, es decir, que la conducta de la víctima fue la causa eficiente, determinante, adecuada e inequívoca del resultado dañoso, adicionalmente debe resaltarse, tal

como se expuso en la demanda, que las víctimas residían en el municipio de Pupiales, en la vereda San Marcos, lo que permite estimar que las víctimas tenían conocimiento del tramo vial como resultado de su residencia en el lugar. Es decir, conocían de las condiciones de la vía, tales como la falta de visibilidad, lo cual los impelía a maximizar los deberes de precaución…”. De forma inexplicable la Colegiatura de segunda instancia radica en cabeza de los directos damnificados la responsabilidad que le atañe por entero a la administración, pues habría resultado igualmente inútil que ellos extremen las precauciones en orden a las condiciones del terreno, mientras el conductor del camión con el que 20 Folios 472 a 478 de la copia del proceso ordinario. colisionaron o cualquier otro, no hubiese sido alertado con señales de tránsito adecuadas y suficientes sobre los riesgos presentes; es más, si la vía se hubiese encontrado en buen estado de construcción, reconstrucción, conservación y mantenimiento, no hubiesen resultado necesarias las señales ni tampoco hubiese acaecido el accidente. Y raya en la crueldad, afirmar que su conducta fue la causa “eficiente, determinante, adecuada e inequívoca” del percance, porque equivale a decir que se trata de un acto suicida21. 2.1.2. La Sala advierte que los argumentos que expuso la parte actora en la demanda de tutela no son más que la reiteración de lo que ya había alegado en el proceso ordinario. En este caso, la parte demandante busca encuadrar los

argumentos que propuso en el proceso como fundamentos de la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales. Empero, eso no permite que vuelvan a ser estudiados por el juez constitucional, pues, de lo contrario, usurparía la competencia del juez natural del asunto. 2.1.3. Es evidente que la solicitud de amparo se interpuso simplemente para revivir el debate que se agotó en el proceso ordinario y para obtener una opinión diversa a la que emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo, finalidad para la que no es improcedente este medio de protección excepcional. Con esa pretensión, la parte actora desconoció que la acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por los jueces de instancia. 2.1.4. Para la Sala, no es posible, en sede de tutela, revisar nuevamente los argumentos que los demandantes expusieron, pues fueron valorados de manera suficiente y razonable por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño. Cosa distinta es que la parte actora esté en desacuerdo con la conclusión a la que llegó el tribunal demandado e insista en los argumentos que expuso contra la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa. 2.1.5. La Sala advierte en las pretensiones de la parte actora un uso indebido de la acción de tutela, pues pretende un nuevo pronunciamiento de fondo, como si el juez constitucional fungiera como superior de la autoridad judicial demandada. Eso

desconoce la naturaleza de la institución de la tutela, que está prevista para la protección de derechos fundamentales. 2.1.6. Por más informal que sea la tutela y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 21 Folios 11 y 12 del cuaderno principal. 2.2. De acuerdo con lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. Por lo tanto, corresponde a la Sala revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar:

2. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por María

Rosana Ceballos y Cipriano Cepeda Morillo.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito.

4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado