CE-11001-03-15-000-2018-02350-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues, la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, fue proferida el 27 de febrero de 2015 y notificada, por edicto desfijado el 3 de septiembre de 2015 , así, a la fecha de interposición de la presente acción de tutela, 10 de julio de 2018, han transcurrido más de dos años y nueve meses, sin que la parte actora aportara pruebas que justificaran su inactividad. (…) [E]s claro que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues, en este caso, el período transcurrido entre la fecha de notificación de la actuación judicial demanda y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se proteja los derechos fundamentales de la parte demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02350-01(AC)

Actor: OMEIRA SÁNCHEZ ARENAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la

sentencia del 17 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: “SE RECHAZA POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Omeira Sánchez Arenas, quien actúa en nombre propio, de conformidad con lo expuesto en este proveído. (…)”.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Omeira Sánchez Arenas, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Sexto Administrativo en Descongestión de Cúcuta, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia,

formuló las siguientes pretensiones: “(…) PRIMERO: Que se tutelen los derechos fundamentales como lo son el debido proceso, el derecho a la igualdad, a la justicia y a la protección por parte del Estado, a la reparación integral, la valoración de la prueba, para que no se menoscabe y desmejoren los derechos ya enunciados, los cuales están amparados por la Constitución Política de 1991.

SEGUNDO: En consecuencia se revoque la sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, reconsiderando la valoración en conjunto de las pruebas y demás elementos que reposan dentro del expediente, con lo cual se podrá reconocer y reparar el daño antijurídico que constituye la base de la responsabilidad administrativa y patrimonial por la falla en el servicio correspondiente al régimen objetivo de responsabilidad del Estado.

TERCERO: En consecuencia de ello, se acceda a las pretensiones de la demanda (dentro del medio de control de reparación directa), constituyendo

esto la prevalencia de la justicia material sobre la formal y así tutelar los derechos ampliamente vulnerados por el paso del tiempo, cumpliendo con los principios, valores y normas jurídicas enunciadas en la Constitución Política de 1991 y desarrolladas por otras disposiciones jurídicas, como es el caso del Decreto 2591 de 1991”.1

2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 5 de marzo de 2003, perdió la vida el señor Luis Alberto Cárdenas Botello en medio de un atentado terrorista contra el centro comercial “Alejandría” de la ciudad de Cúcuta, en el departamento de Norte de Santander.

La señora Omeira Sánchez, en calidad de cónyuge y otros, ejercieron medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con el fin de que se declarara la responsabilidad patrimonial y administrativa por la negligencia e inoperancia de la entidad, que configuró una falla en el servicio. El Juzgado Sexto Administrativo en Descongestión de Cúcuta, en providencia del 28 de junio de 2013, negó las pretensiones de la demanda por considerar que no existió la alegada falla que hiciera posible imputar responsabilidad patrimonial al Estado, en la medida en que no se demostró la intervención de alguna de las autoridades en los hechos, como tampoco que las víctimas o residentes del sector hubieran solicitado protección especial de la Fuerza Pública, que hiciera previsible la ocurrencia del siniestro. La parte demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia del 27 de febrero de 2015, confirmó la

decisión, por las mismas razones.

3. Argumentos de la acción de tutela A juicio de la demandante las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico, porque no tuvieron en cuenta que existían indicios claros sobre la 1 Folio 3 del expediente de tutela. perturbación del orden público en la ciudad de Cúcuta, tal es el caso, del carro bomba que explotó en las instalaciones del canal RCN el 13 de noviembre de 2002, atribuido a integrantes del grupo al margen de la ley ELN.

Que no se apreciaron los medios de prueba en atención al criterio de la sana critica, a pesar de que existió suficiente evidencia que demostraba la influencia terrorista en la ciudad para la época en que ocurrieron los hechos. Invocó como desconocido el derecho fundamental a la igualdad, toda vez que, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el trámite de la segunda instancia de un proceso de reparación directa, condenó al pago de perjuicios por la muerte de la señora Mónica Yajaira Leal Moreno, que tuvo ocurrencia en los mismos hechos en que perdió la vida el señor Luis Alberto Cárdenas Botello.

4. Actuación procesal El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en auto del 1 de agosto de 2018, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y a la Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional, como tercero interesado en el resultado del proceso.2

5. Oposición El Tribunal Administrativo de Norte de Santander sostuvo que la providencia cuestionada se ajustó a las normas aplicables al asunto y a la jurisprudencia

vigente en la materia, con observancia de las reglas de la sana crítica. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, porque no cumple con el requisito general de la inmediatez, o en su defecto, se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados.

6. Intervención del tercero interesado La Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional en síntesis, sostuvo que en el proceso que se cuestiona por esta vía no se logró establecer el nexo de causalidad para atribuir responsabilidad patrimonial a la entidad, lo cual, devino en la improcedencia de las súplicas.

Las pruebas aportadas al proceso no demostraron que se tuviera conocimiento de la comisión de algún delito o acto terrorista, como tampoco, de alguna omisión en adoptar medidas para evitar la ocurrencia de un siniestro. Que, en el presente caso, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia del mecanismo constitucional de manera transitoria y, en todo caso, la solicitud de amparo tampoco cumple con el requisito de la inmediatez.

7. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 17 de septiembre de 2018, rechazó por improcedente el amparo solicitado porque no cumplió con el requisito de la inmediatez.

8. Impugnación 2 Folio 78 del expediente de tutela.

La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que el conteo del término de la inmediatez debe contarse desde la ejecutoria de la

sentencia proferida por el Consejo de Estado, mediante la que reconoció, a los allí demandantes, los perjuicios por la muerte de la señora Mónica Yajaira Leal Moreno, que tuvo lugar en el mismo atentado donde perdió la vida el señor Luis Alberto Cárdenas Botello.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el

ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional4. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 4Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y

se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de

evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

Caso concreto La parte demandante solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta y el Tribunal

Administrativo de Norte de Santander, que, confirmó la decisión de negar las pretensiones de la acción de reparación directa que ejerció la señora Omeira Sánchez Arenas. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues, la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, fue proferida el 27 de febrero de 2015 y notificada, por edicto desfijado el 3 de septiembre de 20156, así, a la fecha de interposición de la presente acción de tutela, 10 de julio de 2018, han transcurrido más de dos años y nueve meses, sin que la parte actora aportara pruebas que justificaran su inactividad. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección

de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. 6 De la consulta de la página web de la Rama Judicial, http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=6De2q9THqOLzwh3Uo4cEY7HOa9Q%3d, del expediente con radicado número:

54001233100020040125402. Actor: Carmen Yamile Cárdenas y otros. Demandado: Nación –

Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. 7 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 Circunstancias que en el presente caso no se acreditaron, pues, en el escrito de impugnación la actora se limitó a señalar que el término para contabilizar el cumplimiento del requisito de la inmediatez debió empezar a contar desde que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, en la que a otro grupo familiar se le reconocieron los perjuicios reclamados con ocasión del mismo hecho dañoso. Tal argumento que no tiene vocación de prosperidad, pues bien, el demandante no puede pretender aducir vulnerado un derecho de carácter fundamental con sustento en la expedición de una sentencia posterior a la que puso fin a su proceso, por razones elementales, a saber: Para la autoridad judicial demandada era imposible aplicar un pronunciamiento que a la fecha de expedición de la sentencia –que se cuestiona por esta víaera inexistente, no había nacido a la vida jurídica. Por lo tanto, no es procedente hacer estudio de fondo, para establecer si la sentencia que se invoca como desconocida, en efecto, varió el criterio adoptado por el tribunal demandado, porque ningún efecto útil tendría, pues si así fuera, tal circunstancia no conlleva la vulneración de derechos fundamentales, se reitera, porque es un pronunciamiento posterior. Desde ningún punto de vista se le puede otorgar carácter retroactivo a las sentencias, aun cuando el pronunciamiento sea proferido por el máximo órgano de la jurisdicción, pues, recuérdese que la regla general es que las decisiones

judiciales rigen hacia el futuro, una apreciación en sentido contrario desconocería los principios de seguridad, certeza jurídica y de cosa juzgada, sin perjuicio, claro, de excepcionalísimos casos que así lo demanden. Dicho de otro modo, la parte actora no puede aducir la vulneración de los derechos con fundamento en una sentencia posterior que le resultaba favorable, como si ocurriría en el caso en el caso de que la sentencia fuera anterior y, por lo tanto, resultaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales de conocimiento. En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues, en este caso, el período transcurrido entre la fecha de notificación de la actuación judicial demanda y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se proteja los derechos fundamentales de la parte demandante. Por lo anterior, la Sala confirmará el fallo del 17 de septiembre de 2018, proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar la sentencia del 17 de septiembre de 2018, proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, objeto de impugnación.

2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ