CE-11001-03-15-000-2018-02453-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELASuperó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a acción de tutela promovida por la accionante no fue presentada dentro de un término razonable conforme a los parámetros establecidos por la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, en tanto la providencia acusada que confirmó la declaratoria de caducidad del término para acudir al medio de control de reparación directa, objeto de reproche constitucional, fue proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Mixta, el 13 de diciembre de 2017 y notificada por estado el 14 de diciembre del mismo año. La acción de tutela fue radicada el 23 de julio de 2018, ante la Secretaría General del Consejo de Estado, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción transcurrieron siete (7) meses y ocho (8) días. Ahora bien, como en el escrito de impugnación la actora sostuvo que para el conteo de la inmediatez no se debe tener en cuenta la vacancia judicial correspondiente a los años 2017-2018, la Sala evidencia que esa circunstancia no es suficiente para habilitar el estudio de fondo. (...) en el presente asunto la Sala no advierte que se hayan presentado circunstancias excepcionales que justifiquen la tardanza en la presentación oportuna de la acción, lo cual hubiese permitido al juez constitucional entrar a valorar si realmente se presentó algún obstáculo o

imposibilidad que no le hubiera permitido a la parte interesada interponer la solicitud de amparo de manera oportuna.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 118 / DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C. cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02453-01(AC)

Actor: DAISY RUBI PEDROZA LÓPEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y JUZGADO

NOVENO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial. Requisitos de procedibilidad. Confirma improcedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por la señora Daisy Rubi Pedroza López, quien actúa a través de apoderado, contra la sentencia de 6 de septiembre de 20181, proferida por el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, dentro de la acción de tutela de la referencia, que rechazó por improcedente la solicitud el amparo constitucional por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La parte demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “1º. Que como consecuencia de la orden de protección, peticionada anteriormente, ordene o decrete la nulidad de todo lo actuado por el Honorable Tribunal Administrativo del Atlántico y devuelva el expediente al juzgado 9º administrativo oral de Barranquilla. 2º. Como consecuencia de la orden o decreto anterior pedida, ordene a la juez novena administrativa oral de Barranquilla, que se pronuncie de manera individual, sobre cada uno de los operadores de justicia, juzgados 9º y 18 civil municipal de Barranquilla, juzgado 5º civil del circuito y tribunal superior del distrito judicial del atlántico, porque en el libelo de la acción de reparación directa, se está planteando y sustentando que cada uno de ellos incurrieron en vía de hecho por error jurisdiccional, de manera autónoma e independiente. 3º En consecuencia, garantizar a mi poderdante el derecho a: al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad ante la ley, y a la favorabilidad y a la garantía del estado social de derecho.”2

2. Hechos Del expediente, se tienen como relevantes los siguientes: Indicó que para el día 7 de junio de 2004, presentó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa

contra el municipio de Piojó, Atlántico, con el fin de obtener el reconocimiento de una indemnización por el pago de una sanción moratoria, al no pagarle oportunamente las cesantías de conformidad con la Ley 244 de 1995. Manifestó que dicha acción fue fallada a su favor mediante sentencia de 19 de abril de 2006, la cual no fue objeto de recurso de apelación quedando ejecutoriada el 22 de junio de 2006. 1 Folios 48-51. 2 Folio 23. Señaló que posteriormente presentó demanda ejecutiva para hacer efectivo el pago de dicha condena, cuya asignación correspondió al Juzgado 18 Civil Municipal de Barranquilla, luego de suscitarse un conflicto de competencia, despacho que ordenó el cumplimiento de la sentencia mediante auto del 27 de mayo de 2008. Igualmente, ordenó el embargo y secuestro de las cuentas corrientes de la alcaldía mediante auto del 28 de noviembre de 2008. Aseguró que ofició al Juzgado 18 Civil Municipal de Barranquilla en numerosas oportunidades con el fin de que el proceso fuera impulsado en el despacho en que cursaba, sin obtener la agilidad deseada. Por lo anterior, el 17 de septiembre de 2012 su apoderada presentó un escrito donde manifestó su inconformidad ante el despacho por el manejo que se le había dado al expediente y la pérdida del mismo solicitando la reconstrucción del proceso, sin que hubiera una respuesta sobre el particular. Narró que a finales del mes de octubre de 2014, un funcionario del juzgado le informó de manera verbal que el expediente había sido remitido al Juzgado

Noveno Civil Municipal de Barranquilla, toda vez que el Juzgado 18 Civil Municipal de esa ciudad entraba al sistema oral. Expuso que el 13 de noviembre de 2014, presentó escrito petitorio dirigido al Juzgado Noveno Civil Municipal de Barranquilla explicando las diversas situaciones acaecidas con el expediente contentivo de su pretensión ejecutiva. Relató que mediante oficio de 11 de diciembre de 2014, el Juzgado Noveno Civil Municipal de Barranquilla le informó que mediante auto de 13 de diciembre de 2013 se decretó de oficio el desistimiento tácito. Ante esta situación indicó que presentó una acción de tutela la que en primera instancia (18 de marzo de 2015), se abstuvo de tutelar las pretensiones invocadas por la accionante, y en segunda instancia (2 de junio de 2015), se confirmó la decisión debido a que contaba con los recursos de ley para atacar el auto que decretó el desistimiento tácito. Inconforme con la anterior decisión, el 25 de junio de 2015 presentó en la Defensoría del Pueblo solicitud de insistencia de revisión de tutela ante la Corte Constitucional, la cual nunca fue revisada. Finalmente, la señora Daisy Rubi Pedroza López en ejercicio del medio de control de reparación directa, el 18 de abril de 2017 interpuso demanda contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección de Administración Judicial, con el fin de que declarara la responsabilidad administrativa y se dispusiera el pago de los perjuicios morales y materiales que le fueron causados por configurarse una falla en el servicio por error judicial por parte de los Juzgados

noveno y dieciocho Civil Municipal de Barranquilla al decretar el desistimiento tácito dentro del proceso ejecutivo iniciado con el fin de hacer efectiva una sentencia, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Atlántico quien mediante auto del 2 de junio de 2015, confirmó la sentencia de tutela de primera instancia que se abstuvo de tutelar las pretensiones invocadas por la actora. El conocimiento de dicho proceso, en primera instancia, correspondió al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, que en auto de 20 de octubre de 2017, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación presentado por la demandante y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Mixta, en providencia de 13 de diciembre de 2017, confirmó la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia.

3. Fundamentos de la acción La actora estimó que las autoridades judiciales demandadas al proferir las decisiones de 20 de octubre de 2017 y 13 de diciembre de 2017, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como los principios de favorabilidad y del estado social del derecho, por cuanto, a su juicio, incurrieron en vía de hecho al no tener en cuenta que el término de caducidad no debió contarse a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de la decisión que declaró el desistimiento tácito (11 de diciembre de 2014), sino desde el 2 de junio de 2015 cuando se profirió la sentencia de tutela de segunda instancia instaurada contra la mencionada

actuación judicial y, en ese sentido, los dos años vencían el 3 de junio de 2017.

4. Intervenciones 4.1. Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla En escrito del 16 de agosto de 20183, la juez titular realizó un breve recuento de los hechos y solicitó negar la acción de tutela por cuanto no se avizora la violación de los derechos fundamentales alegados por la accionante. 4.2. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Mediante escrito de 13 de agosto de 20184, la Abogada de la División Procesos Unidad de Asistencia Legal de la entidad pidió que se despachen desfavorablemente las pretensiones de la acción de tutela puesto que los derechos alegados por la parte actora como vulnerados, no son consecuencia de una acción u omisión atribuible a esa entidad, declarándose probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.3. Tribunal Administrativo del Atlántico guardó silencio.

5. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia de 6 de septiembre de 2018, rechazó por improcedente la solicitud de amparo constitucional, teniendo en cuenta que no cumple con el requisito de inmediatez.

Indicó que la acción de tutela fue presentada luego de haber transcurrido más de seis (6) meses, contados desde la fecha en que se notificó la providencia de segunda instancia cuestionada.

6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte

actora impugnó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, solicitó revocar en todo su contenido el fallo de primera instancia y que sean tutelados los derechos vulnerados. Sostuvo que en la sentencia de tutela de primera instancia no tuvieron en cuenta la vacancia judicial de 2017-2018, misma que inicio el 19 de diciembre de 2017 3 Folio 41-42. 4 Folio 37-39. hasta el 15 de enero de 2018, indicando que durante ese periodo no se podía contabilizar el término para presentar la tutela de la referencia. Expuso que no puede ser exegético y estricto en el término de los seis meses que aduce la jurisprudencia de esta Corporación, teniendo en cuenta que existe una diferencia de un mes, situación que no se puede convertir en un obstáculo para la presentación de la acción constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991, el 13 del Acuerdo 58 de 1999 y el literal c, del artículo 2º del Acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si debe confirmar la sentencia de 6 de septiembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela, al concluir que no cumple con el requisito de la inmediatez, puesto que fue interpuesta luego

de haber transcurrido más de seis (6) meses desde la notificación de la providencia que puso fin al medio de control de reparación directa o, si por el contrario, se debe revocar y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados por la parte actora. En caso de que la solicitud de amparo no cumpla con el requisito general de procedencia de la inmediatez, no se entrará a efectuar el estudio de fondo en el presente asunto.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional5 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una

5 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 6 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar7, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20168, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el

momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente.”9 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional11.

6 Ibídem. 7 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 8 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 9 Ibídem. 10 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En lo que respecta al ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional en relación con la inmediatez señaló que, por una parte, (i) el examen de este requisito debe ser más estricto y riguroso, pues con una eventual orden de amparo se estarían comprometiendo el principio de seguridad jurídica, la garantía de la cosa juzgada, así como la presunción de acierto con la que están revestidas las providencias judiciales; y por la otra, (ii) la carga de argumentación en cabeza del demandante para justificar su inactividad aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe, entre la presentación del amparo y el momento en que se consideró que se vulneró su derecho, ya que “el paso tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida

los efectos de las sentencias”12.

4. Caso concreto De manera previa, la Sala precisa que el estudio constitucional lo realizará únicamente respecto de la providencia que resolvió el recurso de apelación, esto es, la emanada del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Mixta, en la que se confirmó la decisión de declarar la caducidad del término para interponer una acción de reparación directa por haberse configurado un supuesto error judicial.

La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como los principios de favorabilidad y del estado social del derecho, que considera vulnerados con el auto de 13 de diciembre de 2017, dictado por la precitada autoridad judicial, por cuanto, a su juicio, incurrió en vía de hecho al no tener en cuenta que el término de caducidad no debió contarse a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de la decisión que declaró el desistimiento tácito (11 de diciembre de 2014), sino desde el 2 de junio de 2015 cuando se profirió la sentencia de tutela de segunda instancia instaurada contra la mencionada actuación judicial. La Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación en sentencia de 6 de septiembre de 2018, rechazó por improcedente la acción de tutela, al concluir que no cumple con el requisito de inmediatez. La actora, mediante apoderado judicial presentó escrito de impugnación en el que sostuvo que en la sentencia de tutela de primera instancia no tuvieron en cuenta la vacancia judicial de 2017-2018, misma que inicio el 19 de diciembre de 2017 hasta

el 15 de enero de 2018, indicando que durante ese periodo no se podía contabilizar el término para presentar la tutela de la referencia. Al respecto, la Sala encuentra que, como lo afirmó el a quo, la acción de tutela promovida por la accionante no fue presentada dentro de un término razonable conforme a los parámetros establecidos por la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, en tanto la providencia acusada que confirmó la declaratoria de caducidad del término para acudir al medio de control de reparación directa, objeto de reproche constitucional, fue proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Mixta, el 13 de diciembre de 2017 y notificada por estado el 14 de diciembre del mismo año13. La acción de tutela fue radicada el 23 de julio de 2018, ante la Secretaría General del Consejo de Estado, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción transcurrieron siete (7) meses y ocho (8) días. Ahora bien, como en el escrito de impugnación la actora sostuvo que para el 12 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 Folio 240 del expediente del medio de control. conteo de la inmediatez no se debe tener en cuenta la vacancia judicial correspondiente a los años 2017-2018, la Sala evidencia que esa circunstancia no es suficiente para habilitar el estudio de fondo, en tanto de conformidad con lo previsto en el artículo 118 del Código General del Proceso “cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá

el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente”. Agrega la misma disposición que “en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”. Así las cosas, en el presente asunto la Sala no advierte que se hayan presentado circunstancias excepcionales que justifiquen la tardanza en la presentación oportuna de la acción, lo cual hubiese permitido al juez constitucional entrar a valorar si realmente se presentó algún obstáculo o imposibilidad que no le hubiera permitido a la parte interesada interponer la solicitud de amparo de manera oportuna. Por último, se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales, dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad para interponer la solicitud de amparo de conformidad con la sentencia de la Sala Plena del 5 de agosto del 201414, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, la Sala confirmará la decisión proferida el 6 de septiembre de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en el entendido de que se debió declarar la improcedencia de la acción.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 6 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, 14 M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero