CE-11001-03-15-000-2018-02540-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO ADMISORIO

DE LA DEMANDA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - En trámite / PERJUICIO IRREMEDIABLE - No configuración ¿[L]a acción de tutela procede contra providencias dictadas en procesos judiciales que se encuentran en trámite? (…) En el caso concreto, el demandante fundamenta la solicitud de amparo en que en el auto admisorio no se vinculó, como parte demandada, a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, a pesar de que, a su juicio, es la encargada de registrar la nueva delimitación de la reserva forestal protectora-productora de la cuenca alta del río Bogotá, prevista en la Resolución 0138 de 2014. Como el proceso aún no ha concluido, en principio, el juez de tutela no puede inmiscuirse en asuntos propios del juez de cumplimiento. Sin embargo, en los términos antes explicados, le corresponde a la Sala determinar si en este caso se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención excepcional por vía de tutela (…) En el caso concreto, el demandante no alegó -ni la Sala encuentrala existencia de un perjuicio irremediable, pues la decisión de tener como demandada únicamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, per se, no deriva en la vulneración de derechos fundamentales. Por el contrario, la Sala estima que la decisión del tribunal garantizó los derechos fundamentales invocados, pues se admitió la demanda de acción de cumplimiento conforme con

las reglas previstas para ese tipo de acciones y no se probó que, en casos similares, otra hubiese sido la decisión del tribunal (…) Por las anteriores razones, la Sala no encuentra la presencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por [el actor].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02540-01(AC)

Actor: CARLOS ALBERTO MANTILLA GUTIÉRREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la impugnación formulada por el señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez contra la sentencia del 8 de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera. En concreto, formuló las

siguientes pretensiones: (…) 2°. Que se amparen por el Consejo de Estado, los derechos fundamentales del accionante (…) ordenando al Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, (…) que dentro del término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, reforme y adicione, el ya dictado auto admisorio de la demanda, proferido en el proceso de acción de cumplimiento identificado con el número de radicación N°. 25000234100020180064300, incluyendo en esa providencia como demandada, con todas las prerrogativas legales, a la “Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Norte”, diáfanamente demandada en el memorial de demanda presentado por el accionante Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en tiempo, al Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera (…). 3°. Que se decrete por el Consejo de Estado, la nulidad de todo lo actuado, en la acción de cumplimiento identificada con el número de radicación No. 25000234100020180064300, con posterioridad al auto admisorio de la demanda de fecha 09 de julio del año 2018, notificando de la demanda de cumplimiento, a todas las partes demandadas en dicha acción de cumplimiento. (…)1.

2. Hechos y argumentos de la tutela Del expediente y, en especial, del proceso ordinario, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. En ejercicio de la acción de cumplimiento, el señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez pidió que se ordenara a la Superintendencia de Notariado y Registro y a

la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, el cumplimiento de la Resolución 0138 de 2014, dictada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que «realindera la Reserva Forestal Protectora Productora La Cuenca Alta del Río Bogotá». 2.2. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, que, mediante auto del 20 de junio de 2018, la inadmitió, por cuanto se interpuso vía correo electrónico, cuando debió presentarse ante el secretario del tribunal, en los términos del artículo 892 del Código General del 1 Folio 3 del expediente. 2 ARTÍCULO 89. PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA. La demanda se entregará, sin necesidad de presentación personal, ante el secretario del despacho judicial al que se dirija o de la oficina judicial respectiva, quien dejará constancia de la fecha de su recepción. Con la demanda deberá acompañarse copia para el archivo del juzgado, y tantas copias de ella y de sus anexos cuantas sean las personas a quienes deba correrse traslado. Además, deberá adjuntarse la demanda como mensaje de datos para el archivo del juzgado y el traslado de los demandados. Donde se haya habilitado en Plan de Justicia Digital, no será necesario presentar copia física de la demanda. Proceso. 2.3. Luego de la subsanación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante auto del 9 de julio de 2018, admitió la demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro y, en calidad de tercero con interés, vinculó al señor Ricardo Vanegas.

2.4. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con el fin de que se vinculara como demandada a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, y se excluyera al señor Ricardo Vanegas. 2.5. Mediante providencia de 19 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, declaró improcedentes los recursos interpuestos. 2.6. A juicio del señor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, desconoció los derechos fundamentales invocados, por cuanto, sin sustentar, excluyó de la parte demandada a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. 2.6.1. Que, a pesar de que recurrió la decisión para que se enmendara el error, el tribunal optó por rechazarlos. Que, por lo tanto, la acción de tutela es el único mecanismo previsto para lograr que se incluya como parte demandada a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, pues es la encargada de registrar la nueva delimitación de la reserva forestal protectora-productora de la cuenca alta del río Bogotá, prevista en la Resolución 0138 de 2014.

3. Intervención de la autoridad judicial demandada 3.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, por conducto del magistrado ponente de la decisión acusada, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo pedido por el señor Mantilla Gutiérrez, por cuanto no se cumple ninguna de las causales generales ni específicas para la procedencia

de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. En todo caso, el tribunal explicó que en el auto admisorio únicamente se tuvo como parte demandada a la Superintendencia de Notariado y Registro, porque el Decreto 2723 de 2014 establece que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son dependencias de esa Superintendencia. Que, además, el requisito de renuencia previsto para las acciones de cumplimiento se cumplió respecto de esa Superintendencia, mas no frente a la Oficina de Instrumentos Públicos, Zona Norte. Que, por lo tanto, la Superintendencia de Notariado y Registro era la entidad a la que debía tenerse como demandada. 3.3. Que, por otra parte, vinculó al señor Ricardo Vanegas Sierra porque es el representante legal de la sociedad Constructora Palo Alto y Cia. S. en C., que aparece como propietaria del bien en el que el señor Carlos Alberto Mantilla pretende que se inscriba la afectación ambiental. Que, además, el señor Vanegas Sierra solicitó la vinculación al proceso e informó que ha sido víctima de «extorsiones, constreñimientos y torturas psicológicas ejercidas por el señor Al momento de la presentación, el secretario verificará la exactitud de los anexos anunciados, y si no estuvieren conformes con el original los devolverá para que se corrijan. PARÁGRAFO. Atendiendo las circunstancias particulares del caso, el juez podrá excusar al demandante de presentar la demanda como mensaje de datos según lo dispuesto en este artículo. Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez3». 3.4. Por último, el tribunal alegó que el demandante carece de legitimación en la

causa por activa pues «quien podría llegar a alegar una posible afectación de los derechos fundamentales precitados es la Superintendencia de Notariado y Registro por la no vinculación de una de sus dependencias o hasta la persona que esté ejerciendo el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá, mas no el señor Mantilla Gutiérrez»4.

4. Intervención de terceros 4.1. La Registradora Principal Encargada de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona norte, alegó que los oficinas de registro de instrumentos públicos carecen de personería jurídica y, por lo tanto, no tienen capacidad para comparecer a un proceso judicial. Que, de todos modos, esa oficina se limitará a cumplir las órdenes judiciales que tengan que ver con la función registral, siempre que se ajusten al marco legal vigente. 4.2. El señor Ricardo Vanegas solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, toda vez que Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez presenta acciones de cumplimiento y de tutela con el único propósito de que «una autoridad engañada dicte un fallo ordenando la inscripción de la reserva Forestal sobre el INEXISTENTE PREDIO NACAPAVA, porque en ese momento el inexistencia predio NACAPAVA empezaría a existir, se volvería real»5.

5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 8 de octubre de 2018, denegó las pretensiones de la tutela. En concreto, el a quo estimó que la autoridad judicial demandada no violó los derechos invocados

por el demandante, por cuanto fijó la litis con la entidad que tiene capacidad para comparecer al proceso judicial, esto es, la Superintendencia de Notariado y Registro. Que las oficinas de instrumentos públicos hacen parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro y carecen de personería jurídica. Que, por lo tanto, hizo bien el tribunal al no tenerla como demandada en el proceso judicial.

6. Impugnación 6.1. El demandante impugnó la anterior decisión. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, alegó que la decisión aquí cuestionada impide «que la resolución No. 0138 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, prohibitiva de minería ilícita, y de urbanizaciones ilegales, en esas áreas de reservas forestales nacionales, quede registrada, en esos folios de Matrícula Inmobiliaria 50N-20563623, y 50N2563624, liberando, volteando, de esa manera, DE HECHO, esas tierras para la urbanización ilegal, y minería ilegal, en una maniobra ilegal, sin antecedentes en el país»6. 6.2. Insistió, además, en que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de 3 Folio 17 (vuelto) del expediente. 4 Folio 18 (vuelto) del expediente. 5 Folio 9 del expediente de tutela. 6 Folio 154 del expediente de tutela.

Bogotá sí es la encargada de registrar el gravamen ambiental. Que, de hecho, el

artículo 5 de la Ley 1579 de 2012 establece que el «registro de los documentos públicos referidos a inmuebles se verificará en la oficina de registro de instrumentos públicos en cuyo círculo esté ubicado el bien inmueble así la radicación o solicitud de registro se haya efectuado por cualquiera de los medios establecidos en la presente ley». Que, por lo tanto, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, debe comparecer al proceso, en calidad de demandada.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la

tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»9.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez cuestiona la providencia del 9 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, 7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 9 SU-573 de 2017. que admitió la demanda de cumplimiento que presentó contra la Superintendencia de Notariado y Registro.

2.2. De entrada, se advierte que el proceso se encuentra en fase de admisión. Por lo tanto, la Sala comenzará por resolver el siguiente problema jurídico: ¿la acción de tutela procede contra providencias dictadas en procesos judiciales que se encuentran en trámite? 2.3. Para decidir, conviene precisar que una de las características de la acción de tutela es la subsidiariedad. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.3.1. Cuando se cuestionan providencias judiciales, la subsidiariedad debe considerarse a partir de dos circunstancias. La primera, si el proceso judicial ha terminado y, la segunda, si aún se encuentra en curso. En el último caso, la competencia del juez de tutela es sumamente restringida, pues la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo alternativo o paralelo para resolver los problemas jurídicos que por naturaleza deben resolverse al interior de los procesos judiciales. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha explicado10: En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido11; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso12. Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá

asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional. De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales. (Se resalta). 2.3.2. Entonces, por regla general, la acción de tutela no procede cuando se trata de cuestionar providencias dictadas en un proceso judicial que aún se encuentra en trámite, habida cuenta de que es el propio proceso el escenario adecuado para hacer valer los derechos que las partes estimen vulnerados. Sin embargo, la tutela podría ser un mecanismo reforzado para defender esos derechos, de manera transitoria, solo si quedaran bien demostrados, ab initio, tanto la violación de los derechos fundamentales como la existencia de un perjuicio irremediable que únicamente se pudieran evitar con la intervención del juez de tutela. 10 Sentencia T-113 de 2013. 11 Cita original de la sentencia: « Sentencia T-086 de 2007». 12 Cita original de la sentencia: «En la sentencia T-211 de 2009, la Sala precisó: “(…) el amparo constitucional no se ha constituido como una instancia adicional para decidir conflictos de rango legal, ni para que los ciudadanos puedan subsanar las omisiones o los errores cometidos al interior de un proceso. En otras palabras, la Corte ha sostenido que la acción de tutela no es un

medio alternativo, ni complementario, ni puede ser estimado como último recurso de litigio”». 2.5. En el caso concreto, el demandante fundamenta la solicitud de amparo en que en el auto admisorio no se vinculó, como parte demandada, a la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, a pesar de que, a su juicio, es la encargada de registrar la nueva delimitación de la reserva forestal protectoraproductora de la cuenca alta del río Bogotá, prevista en la Resolución 0138 de 2014. 2.5.1. Como el proceso aún no ha concluido, en principio, el juez de tutela no puede inmiscuirse en asuntos propios del juez de cumplimiento. Sin embargo, en los términos antes explicados, le corresponde a la Sala determinar si en este caso se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención excepcional por vía de tutela. 2.5.1.1. El perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese perjuicio se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados contra los derechos fundamentales. 2.5.1.2. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y

evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales13». 2.5.2. En el caso concreto, el demandante no alegó —ni la Sala encuentra— la existencia de un perjuicio irremediable, pues la decisión de tener como demandada únicamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, per se, no deriva en la vulneración de derechos fundamentales. Por el contrario, la Sala estima que la decisión del tribunal garantizó los derechos fundamentales invocados, pues se admitió la demanda de acción de cumplimiento conforme con las reglas previstas para ese tipo de acciones y no se probó que, en casos similares, otra hubiese sido la decisión del tribunal. 2.5.2.1. La decisión acusada también garantizó el derecho de acceso a la administración de justicia, pues se admitió la demanda contra la autoridad que el juez de cumplimiento estimó que era la competente para cumplir con el deber presuntamente omitido. Todo eso con fundamento en el artículo 5 de la Ley 393 de 1997, que establece que «el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido».

2.5.3. Por las anteriores razones, la Sala no encuentra la presencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 13 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-225 de 1993 y SU-086 de 1999. Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado