CE-11001-03-15-000-2018-02556-00(AC)-2018

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO

FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO

DEL PRECEDENTE - Inexistencia / PRECEDENTE VIGENTE AL MOMENTO

DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / SUSTITUCIÓN DE PENSIÓN /

RESTROSPECTIVIDAD DE LA LEY

[E]l problema jurídico se concreta, a decidir si la sentencia del 22 de marzo de 2018 incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y por indebida aplicación del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 o en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. (…) La Sala desestima la existencia de defecto fáctico, pues, contra lo afirmado por la parte actora, el tribunal demandado sí tuvo por demostrado que el señor Alarcón falleció el 17 de marzo de 1991. Es decir, no es cierto que la sentencia cuestionada incurriera en algún yerro probatorio relacionado con la fecha de muerte del causante de la pensión reclamada (…) también descarta que se configure el defecto sustantivo o el desconocimiento del precedente. La aplicación de la Ley 100 de 1993 no obedece al capricho del tribunal demandado, sino al acatamiento del precedente vigente cuando la [actora] interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que denegó el reconocimiento y pago la pensión de

sobreviviente (26 de agosto de 2011). (…) Lo expuesto permite concluir que la sentencia del 22 de marzo de 2018 tuvo sustento en el análisis juicioso del precedente fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en cuanto a la aplicación del precedente que permite la restrospectividad de la Ley 100 de 1993, esto es, el reconocimiento de pensiones causadas por fallecimientos producidos antes de la entrada en vigencia de esa ley. // En ese contexto, queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 22 de marzo de 2018 no incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y por indebida aplicación del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 o en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013. Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la demanda de tutela.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02556-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y JUZGADO SEXTO

ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE VILLAVICENCIO La Sala decide la tutela interpuesta por la UGPP contra las sentencias del 28 de junio de 2013 y del 22 de marzo de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio y por el Tribunal Administrativo del Meta.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por intermedio de apoderado judicial, la UGPP interpuso tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Segundo. Consecuencialmente DEJAR sin efectos el fallo del 28 de junio de 2013, dictado por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE VILLAVICENCIO dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 50001333100620110040300 así como de la sentencia del 22 de marzo de 2018 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, SALA SEGUNDA ORAL dentro del Recurso Extraordinario de Revisión dentro del rad. 50001233000020160039500 en razón a que aplican indebidamente la figura de la retrospectiva de la ley, desconocen la figura de la irretroactividad de la Ley 100 de 1993 y pasa por alto en forma legítima que el derecho pensional de sobrevivencia se consolidó el 17 de marzo de 1991 a raíz del fallecimiento del señor LUIS ANTONIO ALARCÓN lo que hacía que la norma que debía regir su caso

para efectos del reconocimiento pensional de sobreviviente era la Ley 71 de 1988 norma vigente para la fecha del deceso. Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, SALA SEGUNDA ORAL dictar nueva sentencia de revisión ajustada a derecho aplicando en debida la figura de la irretroactividad de la Ley 100 de 1993 y aplicar al caso del señor LUIS ANTONIO ALARCÓN la Ley 71 de 1988 norma vigente para la fecha de su deceso. Cuarto. DEJAR sin efectos la Resolución 32510 del 27 de octubre de 2014 con la cual se dio cumplimiento al fallo contencioso administrativo del 28 de junio de 2013 por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE VILLAVICENCIO dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 50001333100620110040300 y con el cual la señora MYRIAM CASTAÑEDA está activa en la nómina de pensionados1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 1 Folio 34 del cuaderno principal. 2.1. El señor Luis Antonio Alarcón falleció el 17 de marzo de 1991, esto es, cuando estaba vigente la Ley 71 de 19882. 2.2. El 18 de octubre de 2006, en calidad de cónyuge, la señora Myriam Castañeda solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente causada por la muerte del señor Luis Antonio Alarcón. 2.3. Por Resolución PAP 025106 del 11 de noviembre de 2010, Cajanal denegó el

reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a la señora Myriam Castañeda, pues, en su criterio, el causante no cumplió los requisitos en la Ley 71 de 1988 para consolidar el derecho a la pensión de jubilación. 2.4. El 26 de agosto de 2011, la señora Myriam Castañeda interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución PAP 025106 de 2010. 2.5. Mediante sentencia del 28 de junio de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio declaró la nulidad de la Resolución PAP 025106 de 2010 y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso que Cajanal reconociera y pagara a la señora Myriam Castañeda la pensión de sobreviviente, a partir del 1° de abril de 1994 y según lo dispuesto en el artículo 48 (inciso 2°) de la Ley 100 de 1993. 2.6. Por Resolución 32510 del 27 de octubre de 2014, la UGPP cumplió la sentencia del 28 de junio de 2013, esto es, reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Myriam Castañeda. 2.7. La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la providencia del 28 de junio de 2013, pues, a su juicio, el reconocimiento pensional fue obtenido con violación del debido proceso. Que los requisitos tenidos en cuenta para reconocer pensión de sobreviviente fueron los previstos en la Ley 100 de 1993, pero la norma aplicable era la Ley 71 de 1988.

2.8. El Tribunal Administrativo del Meta, por sentencia del 22 de marzo de 2018, denegó las pretensiones de la demanda de revisión, pues el reconocimiento pensional tuvo sustento en el precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en cuanto a la retrospectividad de la Ley 100 de 1993. 2 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora alegó que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto fáctico, pues desconocieron que el causante de la pensión de sobreviviente falleció el 17 de marzo de 1988 y que, por ende, la norma aplicable era la Ley 71 de 1988. 3.1.1. Dijo que el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 prevé que para tener derecho a la pensión de jubilación deben demostrarse veinte años de servicio, pero el señor Luis Antonio Alarcón apenas laboró durante trece años y 17 días. 3.2. Manifestó que también hubo defecto sustantivo, por desconocimiento de la Ley 71 de 1988 y por indebida aplicación de la Ley 100 de 1993. Reiteró que, por la fecha de fallecimiento del causante, la norma aplicable es la Ley 71 de 1988. 3.2.1. Explicó que no es aplicable la figura de la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, toda vez que la situación pensional se consolidó con la muerte del señor Luis Antonio Alarcón y no con la sentencia del 28 de junio de 2013. 3.3. Alegó que las providencias cuestionadas desconocieron el precedente

fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 25 de abril de 2013, que definió que los derechos pensionales se consolidan al momento de la muerte y que, por ende, no es procedente la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993. Que esa sentencia corrigió el precedente que permitía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993. 3.4. Dijo que el reconocimiento pensional a la señora Myriam Castañeda afecta la estabilidad financiera del sistema pensional, por cuanto obligó a pagar $87.184.881, por concepto de retroactivo pensional, y $781.242 mensuales, a título de mesada.

4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 3 de agosto de 2018, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela, denegó la suspensión de la ejecución de la Resolución 32510 del 27 de octubre de 2014 y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, Sala Segunda Oral, y al juez octavo administrativo de Villavicencio, en calidad de demandados, y a la señora Myriam Castañeda, en calidad de tercera con interés. 4.2. Mediante comunicaciones del 13 de agosto de 2018, enviadas por correo electrónico, la Secretaría General de esta Corporación notificó el auto admisorio a la UGPP, al Juzgado Octavo Administrativo de Villavicencio, a la señora Myriam Castañeda y al Tribunal Administrativo del Meta3.

5. Intervención de las autoridades judiciales demandadas El Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Octavo Administrativo de Villavicencio no rindieron informe, pese a que, como se vio, fueron notificados de

la admisión de la demanda de tutela.

6. Intervención de tercero con interés 6.1. La señora Myriam Castañeda se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. 6.1.1. Explicó que no fueron vulnerados los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, puesto que la UGPP pudo ejercer la garantía de defensa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el trámite del recurso extraordinario de revisión. Que, de hecho, la UGPP omitió apelar la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio. 3 Folios 89 a 94. 6.1.2. Dijo que las providencias cuestionadas reconocieron que de acuerdo al precedente vigente en ese momento, era procedente aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993. Que, además, la decisión de reconocer la pensión tuvo sustento en los principios de favorabilidad, solidaridad e igualdad y en los derechos fundamentales a la dignidad humana y al mínimo vital.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C590 de 2005, a saber: (i) que el asunto tenga relevancia constitucional, (ii) que se agotaran los medios ordinarios de defensa, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) que la irregularidad procesal alegada tenga efecto decisivo, (v) que la parte actora identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales de procedibilidad, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones

jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»6.

2. Caso concreto 2.1. Planteamiento del problema jurídico 2.1.1. En concreto, la UGPP alegó que las sentencias del 28 de junio de 2013 y del 22 de marzo de 2018, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo del Meta y por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio, incurrieron en: 6 SU-573 de 2017.

(i) Defecto fáctico, por cuanto, a su juicio, desconocieron que el señor Luis Antonio Alarcón falleció el 17 de marzo de 1991, esto es, cuando estaba vigente la Ley 71 de 1988. (ii) Defecto sustantivo, por falta de aplicación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y por indebida aplicación del artículo 43 de la Ley 100 de 1993. Adujo que la norma aplicable es la vigente al momento de la muerte del causante. (iii) Desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, dictada por la Sección Segunda del Consejo de

Estado, que cambió la postura en cuanto a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 y determinó que la norma aplicable es la vigente al momento de la muerte del causante del beneficio pensional reclamado. 2.1.2. Previo a plantear el problema jurídico, la Sala advierte que el estudio debe limitarse a la sentencia del 22 de marzo de 2018, puesto que fue la que finalizó el debate sobre la procedencia de la pensión de sobreviviente a favor de señora Myriam Castañeda. 2.1.3. Siendo así, el problema jurídico se concreta, a decidir si la sentencia del 22 de marzo de 2018 incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y por indebida aplicación del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 o en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.2. Respuesta al problema jurídico planteado 2.2.1. La Sala desestima la existencia de defecto fáctico, pues, contra lo afirmado por la parte actora, el tribunal demandado sí tuvo por demostrado que el señor Luis Antonio Alarcón falleció el 17 de marzo de 1991. Es decir, no es cierto que la sentencia cuestionada incurriera en algún yerro probatorio relacionado con la fecha de muerte del causante de la pensión reclamada por la señora Myriam Castañeda. 2.2.2. La Sala también descarta que se configure el defecto sustantivo o el

desconocimiento del precedente. La aplicación de la Ley 100 de 1993 no obedece al capricho del tribunal demandado, sino al acatamiento del precedente vigente cuando la señora Myriam Castañeda interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que denegó el reconocimiento y pago la pensión de sobreviviente (26 de agosto de 2011). 2.2.3. El tribunal demandado aludió a la modificación fijada en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, pero la consideró improcedente en el caso de la señora Myriam Castañeda, puesto que la demanda de nulidad tuvo sustento en la expectativa legítima generada por el precedente vigente al momento de la presentación (26 de agosto de 2011), que permitía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993. De hecho, el tribunal citó pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la confianza legítima generada por el precedente judicial vigente al momento de interponer una demanda7. 2.2.4. En la providencia del 22 de marzo de 2018 también se advirtió que, en sentencia T-525 de 2017, la Corte Constitucional decidió un caso similar al de la señora Myriam Castañeda y resaltó que para las demandas presentadas antes de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013 debe tenerse en cuenta el precedente que permitía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993. 2.3. Lo expuesto permite concluir que la sentencia del 22 de marzo de 2018 tuvo sustento en el análisis juicioso del precedente fijado por la Corte Constitucional y

el Consejo de Estado en cuanto a la aplicación del precedente que permite la restrospectividad de la Ley 100 de 1993, esto es, el reconocimiento de pensiones causadas por fallecimientos producidos antes de la entrada en vigencia de esa ley. 2.4. En ese contexto, queda resuelto el problema jurídico: la sentencia del 22 de marzo de 2018 no incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en defecto sustantivo por falta de aplicación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y por 7 El tribunal demandado citó la sentencia SU-264 de 2015. indebida aplicación del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 o en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013. Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la demanda de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la UGPP, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ