CE-11001-03-15-000-2018-02591-00(AC)A-2018

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE - No configuración / CÁLCULO DEL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANCISIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio / FACTORES A TENER EN CUENTA PARA RELIQUIDAR LA PENSIÓN DE VEJEZ - Aquellos objeto de aporte ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, negó la petición de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? (…) [L]a Sala advierte que en la providencia cuestionada el Tribunal acogió la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los factores de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 812 DE 2003ARTÍCULO 81

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02591-00(AC)

Actor: BETSABE SANABRIA NÚÑEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, a raíz de la sentencia proferida el 5 de abril de 2018, que revocó el fallo de primera instancia.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Betsabe Sanabria Nuñez solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó el fallo dictado el 25 de julio de 2017 por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones.

En criterio de la actora, la providencia acusada desconoció el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 20101 y justificó la no aplicación de las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 31 de julio de 2018 en la Secretaría de esta Corporación2 y asignada por reparto al Despacho de la Consejera María Elizabeth García González el 1 de agosto del mismo año3, quien se declaró impedida por escrito del 3 de agosto4. 2.2. Por auto del 24 de agosto de 2018 la Sala declaró fundado el impedimento por encontrarse ajustado a la causal prevista en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal5. 2.3. Mediante providencia del 17 de septiembre de 20186 se admitió la tutela y se dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y comunicar al Juez Cincuenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, a Colpensiones y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; orden que se cumplió el 20 de septiembre de 20187. En la misma providencia se solicitó al Juzgado enviar en calidad de préstamo el expediente radicado bajo el nro. 11001 33 42 054 2016 00292 00. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 2 Folio 1 cuaderno tutela. 3 Folio 90 ibídem. 4 Folio 92 ibídem. 5 Folios 95 y 96 ibídem. 6 Folios 97 y 98 ibídem. 7 Folios 99 a 103 ibídem. 2.4. El Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá remitió en físico el expediente solicitado e igualmente allegó en CD copia mismo, en relación con el caso concreto señaló8: Que si bien profirió la sentencia de primera instancia el 25 de julio de 2017 accediendo a las pretensiones de la demanda y ordenando la reliquidación pensional de la tutelante conforme a la Ley 33 de 1985 y teniendo en cuenta los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, también lo es que dicha postura correspondía a la juez que en su momento era la titular del Despacho; no obstante se cambió su posición sobre el tema y ahora mantiene los argumentos de la SU-230 de 2015 y la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 2.5. La Administradora Colombiana de Pensiones, rindió el informe de manera extemporánea toda vez que la tutela le fue notificada el 20 de septiembre, los tres días para contestar vencieron el 25 de septiembre y éste fue radicado el 1 de octubre del año en curso9, por lo tanto no podrá ser tenido en cuenta.

2.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A

y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201510, a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 201711, así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del 8 Folios 106 y 107 ibídem. 9 Folios 109 a 14 cuaderno de tutela. 10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela.

Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado. 3.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente: 3.2.1. La actora nació el 26 de octubre de 1955 y cumplió 55 años de edad el 26 de octubre de 201012 . 3.2.2. Según consta en los antecedentes, prestó sus servicios como servidora pública en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF por el periodo comprendido entre el 1° de septiembre de 1981 al 10 de enero de 201313 y durante el último año de servicios [10 de enero de 2012 a 10 de enero de 2013] se

desempeñó como Técnico Administrativo, Código 3124, Grado 11 en encargo en la Regional Cundinamarca de la planta global de la entidad. 3.2.3. Mediante la Resolución nro. GNR 230717 del 10 de septiembre de 201314 Colpensiones15 le reconoció la pensión de vejez en cuantía de $977.631, y pese a que la actora apeló dicha decisión, la misma fue confirmada a través de la Resolución nro. VPB 12835 del 5 de agosto de 201416 proferida por la Vicepresidente de Beneficios y Prestaciones17. 3.2.4. Por Resolución nro. GNR 353656 del 8 de octubre de 201418 se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la actora incrementándose a la cuantía de $1.016.512.00 para el 2013 y $1.036.232 para el 2014. 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 12 Según la copia del Registro Civil de Nacimiento Serial Nro. 50109610 obrantes a folios 2 y 3 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Folio 4 ibídem. 14 Folios 13 a 15 ibídem. 15 A través de la Gerente Nacional de Reconocimiento, folio 16 ib.

16 Folios 31 a 32 ibídem. 17 Folio 33 ibídem. 18 Folios 38 a 47 ibídem. 3.2.5. Mediante las Resoluciones nro. GNR 298772 del 28 de septiembre de 2015 y VPB 76773 del 31 de diciembre del mismo año19, se negó la reliquidación de la pensión de vejez de la actora con la inclusión de los factores salariales devengados el último año de servicios. 3.2.6. La actora formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las anteriores resoluciones, que correspondió al Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual en sentencia de 25 de julio de 201720 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, entre el 11 de enero de 2012 y el 10 de enero de 2013. 3.2.7. En contra de dicha decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 5 de abril de 201821, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dispuso lo siguiente: “[…] PRIMERO. REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C., el 25 de julio de 2017 que accedió a las súplicas del libelo demandatorio [de] la demanda, y en su lugar NIÉGANSE las pretensiones

de la demanda. SEGUNDO. No hay lugar a condena en costas. TERCERO. Una vez firme esta providencia devuélvase al Juzgado de origen […]”. Para llegar a dicha conclusión resaltó que no le asiste razón a la demandante en que se reajuste su pensión conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985 en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud de la actora en el presente trámite, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: 19 Por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución Nro. GNR 298772 del 28 de septiembre de 2015, folios 60 a 66 del expediente ordinario. 20 Folios 120 a 127 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 21 Folios 158 a 169 ibídem. ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de vejez de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? Para responder el citado planteamiento, resulta pertinente indicar que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales

como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1. La Sala observa que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: i) Se invoca la vulneración de derechos fundamentales como son la seguridad social y el mínimo vital, como consecuencia de la decisión judicial que revocó la sentencia que había ordenado reliquidar la pensión de vejez de la actora con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año; ii) la actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia); iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable22, pues el recurso de apelación fue resuelto el 5 de abril de 2018, notificado por correo electrónico el 17 de abril del mismo año23 y la tutela radicada el 31 de julio de 2018, esto es, dentro de los 6 meses siguientes de que se profirió la última decisión que, se acusa, vulnera los derechos de la accionante; iv) la demandante acusa el fallo cuestionado de incurrir en un desconocimiento del precedente por negar la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año; v) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela, y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 22 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de

2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 23 Folio 173 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3.2. Sin embargo, frente a los requisitos de procedencia sustantiva se observa lo siguiente: 3.3.2.1. Desconocimiento del precedente: Para resolver este defecto, la Sala tendrá en cuenta que la Corte Constitucional, al referirse al desconocimiento del precedente, ha dicho que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”,24 y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;25 (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o

plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”26. De esta forma -concluye- “el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.27 Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia o providencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por 24 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 del 30 de noviembre de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. 25 Para ello cita la sentencia T-1317 del 7 de diciembre de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 26 Citando la sentencia T-292 del 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 27 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 ídem. el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta óptica, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se

funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia o la providencia analizada difieren en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia o providencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición. Pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.3.2.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente del Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 201028, que ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1995, el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. En aras de estudiar lo planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira en torno a los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación; para efectos de liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición a que hace referencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Así las cosas, para establecer si la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado es pertinente

verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 3.3.2.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección, en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan

la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional29: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201130, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia31, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 29 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 30 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional32, razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa33. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de

responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial34. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes35. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales 31 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de

unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”. 32 Sentencia C-179 de 2016 33 CP art. 237.1 34 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 35 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a

uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes36. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad

del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201237, al señalar que: 36 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza

vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” 37 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” (…) 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente

les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica”.[…] Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó: (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. (ii) De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. (iii) En el evento en que un Tribunal o un Juez considere que el precedente no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe exponer: (i) las ra