CE-11001-03-15-000-2018-02634-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - No es un aspecto sujeto al régimen de transición Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora [D.C.H.H.] la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las reglas y subreglas para determinar el IBL para el régimen de transición de las personas que tienen régimen especial y los factores salariales a tener en cuenta ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012

00143 01.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02634-01(AC)

Actor: DILMARY CHARRIA HURTADO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 17 de septiembre de 20181, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A que resolvió lo siguiente: “Se DENIEGA el amparo de tutela solicitado por la señora Dilmary Charria Hurtado, de conformidad con la parte considerativa que antecede.” (fl. 77). 1 Folios 68-77

ANTECEDENTES El 2 de agosto de 20182, la señora Dilmary Charria Hurtado actuando mediante apoderado judicial presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y seguridad social.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad (Art. 13), al debido proceso por violación del precedente jurisprudencial vertical,

(Art. 29), y a la seguridad social (Art. 48), a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, progresividad y no regresividad integrado al bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Art. 93, por causa de

defecto sustantivo por errónea interpretación de las normas jurídicas y de las reglas jurisprudenciales y por desconocimiento del precedente jurisprudencial vertical.

2. Se deje sin efectos la sentencia judicial de segunda instancia del 26 de enero de 2018, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” siendo Magistrado Ponente: Dr. Néstor Javier Calvo Chaves, dentro del proceso 11001-33-35-009-2015-00307-01.

3. Que como consecuencia de lo anterior se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección “A”, en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, proferir nueva sentencia con la cual de aplicación integral del precedente jurisprudencial vertical previsto en la sentencia de unificación de jurisprudencia del 4 de agosto de 2010 proferida por el Honorable Consejo de Estado.” (fl. 19).

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Dilmary Charria Hurtado trabajó por más de 20 años como servidora pública, nació el 09 de noviembre de 1957 y adquirió el estatus jurídico de pensionada el 09 de noviembre de 2012. 2.2. Mediante la Resolución N° GNR 131120 de abril de 2014 Colpensiones le reconoció una pensión de vejez sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2.3. La beneficiaria solicitó la reliquidación de su pensión, sin embargo, la

entidad guardó silencio. 2 Folio 1 2.4. Conforme a lo anterior, la señora Dilmary Charria promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, con el fin que se declarara nulo el acto ficto que negó la actualización de su pensión, y en su lugar, se ordenara liquidarla con base en todo lo que devengó en el último año. 2.5. En primera instancia, el Juzgado Noveno (9) Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada por la entidad. 2.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A en sentencia de segunda instancia del 26 de enero de 2018 revocó la decisión del Juzgado y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. Consideró que según la interpretación que la Corte Constitucional realizó sobre la forma de liquidar el IBL (sentencia SU-230 de 2015), éste no hace parte del régimen de transición, por tanto las pensiones sujetas a dicho régimen debían ser liquidadas conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (fls. 34).

3. Fundamentos de la acción El apoderado de la demandante discute que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 04 de agosto de 2010, en la que se fijó el alcance de las reglas para el cálculo de la base de liquidación de las pensiones beneficiarias del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Dicha posición

sostiene que se deben tomar todos los factores salariales que el servidor público devengó durante su último año de servicio independiente de la denominación que se les dé. Citó además una serie de precedentes del Consejo de Estado en los que se ha dado aplicación integral a la Ley 33 de 1985 y que con decisiones como la del tribunal accionado, se desconoce el derecho a la igualdad con respecto a otras personas que con las mismas situaciones fácticas sí se accedió al reconocimiento y reliquidación de pensiones sobre lo devengado en el último año de servicio (fls. 5-19).

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto del 08 de agosto de 2018 la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado (i) admitió la presente acción de tutela, (ii) vinculó como tercero con interés a Colpensiones y (iii) ordenó notificar el trámite de la referencia a los sujetos procesales y terceros interesadas para que ejercieran su derecho de defensa (fl. 48). 4.2. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones a través del gerente de Defensa Judicial solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, porque no se materializó ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales en la sentencia que se cuestiona.

Por otro lado, sostuvo que la decisión del Tribunal se ajustó a los precedentes de la Corte Constitucional (sentencias SU-230 de 2015, SU-210 y 395 de 2017), donde se ha dicho que el IBL no hace parte del régimen de transición, por lo tanto el IBL se establece en los términos de la Ley 100 de 1993, estos precedentes

además de ser vinculantes y de obligatorio cumplimiento para todos los jueces, prevalecen sobre los de las otras Cortes de cierre, tal y como se ha dicho en las sentencias C-539 y C-634 de 2011 (fls. 55-60). 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A por conducto del magistrado ponente de la sentencia que se cuestiona, en términos generales manifestó que en su decisión se explicaron las razones por las cuales se alejó del precedente del Consejo de Estado en cuanto al régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, ante la existencia de dos precedentes judiciales sobre el mismo punto de derecho, concluyó que debía acogerse la posición sentada por la Corte Constitucional en razón a que sus decisiones tienen efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional, y tienen preminencia en relación con la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las diferentes jurisdicciones (fls. 62-66). 4.4. Pese a ser notificado, el Juzgado 09 Administrativo de Bogotá no se pronunció.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 17 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A negó la presente solicitud de tutela.

En términos generales, sostuvo que ante la diferencia de criterios entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación con el cálculo del monto de la pensión en cuanto al IBL, el tribunal adoptó el que consideró apropiado en virtud de la libertad de interpretación y autonomía del juez, es decir, optó por aplicar el

precedente jurisprudencial determinado por la Corte Constitucional y no la posición sentada por esta Corporación. Observó que la decisión cuestionada cuenta con la carga argumentativa suficiente, lo que obliga a descartar la vulneración de derechos fundamentales alegados (fls. 68-77).

6. Impugnación y actuaciones posteriores 6.1. La señora Dilmary Charria Hurtado por conducto de su apoderado impugnó la decisión de primera instancia proferida en el trámite de tutela. 6.2. Insistió en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A incurrió en un error al aplicar la sentencia SU-230 de la Corte Constitucional, porque el Consejo de Estado de manera reiterada estableció que el IBL de las pensiones de los servidores públicos beneficiarios de transición, debía incluir todo lo devengado en el último año de servicio.

En ese sentido, concluyó que la aplicación de la tesis desarrollada en la Corte Constitucional lejos de proteger los derechos fundamentales en materia laboral, vulnera las garantías a la seguridad social, vida digna, igualdad y favorabilidad (fls. 83-88). 6.3. Mediante auto del 12 de diciembre de 2018, el Despacho declaró fundado el impedimento manifestado por el consejero Julio Roberto Piza Rodríguez.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,

ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. El caso concreto y su decisión 3.1. Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 26 de enero de 20185, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso de la demandante la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte

Constitucional para negar la reliquidación pensional. 3.2. Analizado el escrito de tutela se observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por lo que se pasará a analizar el defecto invocado. 3.3. El desconocimiento del precedente 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Copia de este fallo obra a fls. 22 a 30 del expediente de tutela. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial

demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). Sin embargo, es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad6 y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela7, mucho más cuando se trata de sentencias SU. El respeto del precedente constitucional adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Por eso, la regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela o de constitucionalidad adquiere carácter vinculante para todos los casos que comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos. 3.4. Atendiendo el carácter vinculante y prevalente de la interpretación de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre el tema, la tesis que venía

sosteniendo la Sala es que debía acogerse la regla señalada por nuestro Tribunal Constitucional, en el sentido que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, el mismo se establece en los términos del inciso 3º de ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado. Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, esta Sala consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.5. A conclusión semejante, aunque con base en razones diferentes, en reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado8, adoptó dos subreglas para establecer el 6 Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. 7 Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. 8 Radicación No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés. Fallo

que fue notificado el 12 de septiembre de 2018. IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: -Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - -Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio. Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 3.6. Tesis esta, que con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA. 3.7. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora Dilmary Charria Hurtado la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se

tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la decisión del 17 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero