CE-11001-03-15-000-2018-02770-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA / DEFECTO SUSTANTIVO – Por aplicación retroactiva del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 / LÍMITES A LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia [C]orresponde a la Sala determinar si confirma la sentencia de tutela de primera instancia, que denegó el amparo solicitado, o si, como lo alega el impugnante, debe revocarse porque la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo, al aplicar la caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. (…) Revisado el proceso de pérdida de investidura, la Sala encuentra que el [accionante] presentó la demanda de pérdida de investidura el 17 de octubre de 2017, esto es, en vigencia de la Ley 144 de 1994. Eso significa que para ese momento no existía término de caducidad de la acción de pérdida de investidura y, por ende, no era procedente que la autoridad judicial demandada aplicara de forma retroactiva el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues esa decisión restringe el derecho de acceso a la administración de justicia del señor Rodas Gutiérrez e impide que se adelante el ejercicio del control ciudadano sobre los gobernantes.

NOTA DE RELATORÍA: En esta providencia se aplicó como precedente relevante la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 31 de enero

de 2019. Radicado 11001-03-15-000-2018-01226-01. MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02770-01(AC)

Actor: JUAN EDUARDO RODAS GUTIÉRREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA La Sala decide la impugnación interpuesta por Juan Eduardo Rodas Gutiérrez contra la sentencia del 11 de septiembre de 20181, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que denegó el amparo solicitado. 1 El 19 de diciembre de 2018, el proceso ingresó a despacho para fallo de segunda instancia.

ANTECEDENTES Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Juan Eduardo Rodas Gutiérrez, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales anotados y los de la

comunidad afectada, por violación al debido proceso establecido en el artículo 29 y el libre acceso a la administración de justicia, artículo 229 conforme a la Constitución Política de Colombia, vulnerados en la sentencia con radicación 05001233100020170253801 del 15 de junio de dos mil dieciocho 2018 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado (…). SEGUNDO. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Subsidiariamente conforme al artículo 4 de la Constitución Política de 1991 dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 6 y 19 de la ley 1881 de 2018, por resultar éstos contrarios a lo dispuesto, entre otros artículos ya citados, a los artículos (1, 2, 3, 4, 6, 13, 29, 40-numeral 6. 95-numrales 1-5-67, 133, 209, 228 y 229 de la Constitución Política), al igual que a las sentencias de la Corte Constitucional que han establecido entre otros de sus razonamientos en la materia, que la ley sancionatoria ha de ser proporcional y razonada, lo que no ocurre con los artículos 6 y 19 de la Ley 1881 de 2011. TERCERO. Dejar sin efecto la sentencia proferida con radicación 05001233100020170253801 del 15 de junio de dos mil dieciocho 2018 emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado (…). CUARTO. Ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado (…) que de manera inmediata y dentro del término de ley, profiera nueva sentencia en reemplazo de la proferida con radicación 05001233100020170253801 del 15

de junio de dos mil dieciocho 2018, absteniéndose de aplicar de oficio el término de caducidad y entrando a resolver de fondo.

1. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca la siguiente información: 1.1. Jorge Iván Velásquez Velásquez fue elegido concejal del municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia) para el periodo 2008 a 2011. 1.2. El señor Velásquez Velásquez participó en la discusión y aprobación del Acuerdo 063 de 2011, que, entre otras cosas, exoneró a Colanta del pago del impuesto de industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros, a pesar de que presuntamente tenía una vinculación laboral con dicha empresa. 1.3. El señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez solicitó que se decretara la pérdida de investidura del concejal Jorge Iván Velásquez Velásquez, con fundamento en los artículo 55, numeral 2, y 70 de la Ley 136 de 1994, así como el artículo 48, numeral 1°, de la Ley 617 de 2000. Esto es, por violación del régimen de conflicto de intereses. 1.4. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo Antioquia, que, por sentencia del 8 de febrero de 2018, denegó la pérdida de investidura, por cuanto no se probó que el concejal demandado se hubiera beneficiado por participar en la discusión y aprobación del Acuerdo 063 de 2011. Que, de hecho, Colanta tampoco fue la única beneficiada con la exoneración tributaria. 1.5. Inconforme con la decisión, Juan Eduardo Rodas Gutiérrez apeló y el

Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 15 de junio de 2018, la revocó y, en su lugar, declaró, de oficio, la caducidad de la acción de pérdida de investidura y, por lo tanto, se inhibió para decidir de fondo el asunto. 1.5.1. El magistrado Oswaldo Giraldo López salvó el voto. A su juicio, no era posible aplicar la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues el señor Rodas Gutiérrez presentó la demanda de pérdida de investidura antes de la vigencia de dicha ley y, por lo tanto, tiene derecho a que la demanda se resuelva de fondo.

2. Argumentos de la tutela 2.1. De manera preliminar, el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez explicó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de relevancia constitucional, de subsidiariedad e inmediatez. Que, además, en la demanda se identificaron tanto los hechos como la irregularidad procesal que generan la vulneración de los derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.2. En cuanto al fondo del asunto, el demandante alegó que la sentencia del 15 de junio de 2018 incurrió en defecto procedimental absoluto y en defecto sustantivo, por cuanto aplicó la Ley 1881 de 2018, a pesar de que fue expedida después de la presentación de la demanda de pérdida de investidura (año 2017). 2.2.1. Que, además, la Ley 1881 de 2018 se refiere al proceso de pérdida de investidura de congresistas, mas no de concejales ni diputados. Que, por lo tanto,

no es posible que se aplique un término de caducidad no previsto para la acción de pérdida de investidura contra concejales. 2.2.2. Que aplicar la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 a «las demandas ya admitidas antes de la entrada en vigencia de esta última ley, es de una parte, romper con el principio de confianza legítima y de otra burlar el espíritu de la misma ley, en tanto se ha de entender que dicho examen de caducidad opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de la promulgación de la ley 1881 de 2018»2. 2.3. El demandante también alegó que la autoridad judicial demandada violó la Constitución, por cuanto no ejerció la excepción de inconstitucionalidad para abstenerse de aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Que, en efecto, esa norma es inconstitucional, en la medida en que fija término de caducidad a una acción que es pública y que por su propia naturaleza es imprescriptible. Que también vulnera el principio de igualdad «y se genera una gran desproporción entre la sanción de unas conductas frente a otras, favoreciéndose impunemente el mismo legislador puesto que por faltas o violaciones a la ley de menor raigambre e impacto social, se establecen como ya se anotó, sanciones mucho más altas, y 2 Folio 21 de expediente de tutela. basta verificar el Código Penal y las demás legislación sancionatoria para encontrar sanciones hasta de más de 20 años para los asociados, por como se dice, conductas menos lesivas al ordenamiento jurídico y menos dañinas que el

conflicto de intereses, sobre todo cuando se actúa en conflicto de intereses de mala fe por los corporados (sic)».

3. Intervención de la autoridad judicial demandada 3.1. La Sección Primera del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la providencia acusada, pidió que se denegara el amparo solicitado por el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez, por las siguientes razones: 3.1.1. Que la Ley 1881 de 2018 sí es aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, por cuanto así lo ordena el artículo 22 de dicha ley. 3.1.2. Que, por regla general, la ley es irretroactiva. Que, sin embargo, las leyes de contenido procesal prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que empiezan a regir, tal y como lo dispone el artículo 40 de Ley 153 de 1887. Que la Ley 1881 de 2018 es de naturaleza procesal y, por lo tanto, tenía efecto inmediato. 3.1.3. Que tampoco se desconoció el principio de confianza legítima, pues «la situación debatida en el proceso judicial, que consistía en determinar si el demandante había o no incurrido en la causal de pérdida de investidura que se le atribuía, no se encontraba consolidada»3. 3.1.4. Que no había lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que establecer un término de caducidad para el ejercicio de la acción de pérdida de investidura cumple los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que «se quiere que los ciudadanos cuenten con un término prudencial

en la reclamación de los derechos que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones indefinidas en el tiempo»4.

4. Intervención de terceros 4.1. El señor Jorge Iván Velásquez Velásquez, demandado en el proceso constitucional, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto se configuró una caducidad sobreviniente que obligó a la autoridad judicial demandada a declararla de oficio, en los términos del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Que, en efecto, los hechos en los que se funda la causal de pérdida de investidura ocurrieron el 20 de diciembre de 2011, mientras que la demanda se presentó en octubre de 2017, esto es, después de más de cinco años. 4.2. Por lo demás, el señor Velásquez Velásquez se refirió a sentencias dictadas por la Sección Primera del Consejo de Estado en los que también ha declarado la caducidad sobreviniente de la acción de pérdida de investidura, así como a la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación sobre el conflicto de intereses, como causal de pérdida de investidura para concluir que, en todo caso, tampoco se configuró la causal endilgada. 3 Folio 130 (vuelto) del expediente. 4 Folio 133 del expediente.

5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 11 de septiembre de 2018, denegó las pretensiones de la tutela. El a quo

estimó que no se incurrió en defecto procedimental, ni en defecto sustantivo, ni en violación de la Constitución, por cuanto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 es una norma procesal y, por lo tanto, rige en los procesos judiciales desde el momento en que empezó a regir, tal como ocurrió en el caso del actor. 5.2. Sostuvo, además, que el principio de favorabilidad debe aplicarse en los procesos de pérdida de investidura y, por lo tanto, la Sección Primera del Consejo de Estado tenía la obligación de aplicar la condición más favorable para el concejal demandado. 5.3. Por último, concluyó que la excepción de inconstitucionalidad solo se aplica cuando una norma contraría normas constitucionales, supuesto que no ocurrió en este caso, pues el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 «atendía en mayor medida la Constitución Política, que contempla el principio de favorabilidad y la garantía al debido proceso del señor Velásquez Velásquez»5.

6. Impugnación Juan Eduardo Rodas Gutiérrez impugnó la anterior decisión. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. En concreto, insistió en que la autoridad judicial demandada desconoció que el término de caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en la Ley 1881 de 2018 solo se aplica para las demandas que se presenten en vigencia de esa ley, mas no para las que se presentaron con anterioridad, y que el principio de favorabilidad no puede aplicarse en perjuicio de los derechos de la sociedad y de la democracia en general.

CONSIDERACIONES Para resolver la impugnación presentada por el señor Juan Eduardo Rodas Gutiérrez, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Seguidamente, formulará el problema jurídico a resolver y adoptará la decisión que corresponda.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20126, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias 5 Folio 163 (vuelto) del expediente de tutela. 6 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.1.1. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela.

1.1.2. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.3. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.4. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»8.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si confirma la sentencia de tutela de primera instancia, que denegó el amparo solicitado, o si,

como lo alega el impugnante, debe revocarse porque la sentencia del 15 de junio de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en defecto sustantivo, al aplicar la caducidad de la acción de pérdida de investidura previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. 2.1. Sobre el defecto sustantivo 2.1.1. El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 7 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 SU-573 de 2017. 2.1.2. La falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. 2.1.3. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes

para resolver el asunto que es objeto de decisión. 2.1.4. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. 2.1.5. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando9: (i) La decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la que se aplicó. 2.2. Sobre el defecto sustantivo en el caso concreto 2.2.1. El demandante alega que la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó indebidamente el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, por cuanto esa norma no

existía para la época en que se presentó la demanda de pérdida de investidura contra el concejal Jorge Iván Velásquez Velásquez. 2.2.2. El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 establece que la demanda de pérdida de investidura debe presentarse en el término de cinco años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad de la acción. 2.2.3. De la revisión de la sentencia cuestionada, la Sala encuentra que, en efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que la acción de pérdida de investidura presentada contra el concejal Jorge Iván Velásquez Velásquez había caducado, por cuanto los hechos que presuntamente configuran la causal de conflicto de intereses ocurrieron el 20 de diciembre de 2011, mientras que la demanda se presentó el 11 de octubre de 2017, esto es, después de los cinco años previstos en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 y que, por lo tanto, se configuró una caducidad sobreviviente. 9 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. 2.2.3.1. La autoridad judicial demandada aplicó la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 básicamente por dos razones. La primera, porque se trata de una normal procesal que, según el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, tiene aplicación inmediata en los procesos judiciales vigentes. Y, la

segunda, porque esa norma resultaba más favorable al concejal demandado. 2.2.4. La Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre una acción de tutela en la que también se cuestionaba una providencia judicial, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que aplicó a un proceso de pérdida de investidura que se inició en el año 2017, la caducidad prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. 2.2.4.1. En esa oportunidad, al igual que en esta acción de tutela, la discusión se centra en determinar si se incurrió en defecto sustantivo, al aplicar de manera retroactiva la caducidad de la acción de pérdida de investidura prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. Como se trata del mismo asunto, se reiteran las razones que llevaron a la Sala10 a concluir que el principio de favorabilidad no permite la aplicación retroactiva de la caducidad del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, así: 4.5.4. (…) el proceso de pérdida de investidura tiene unas características especiales que lo diferencia de las demás manifestaciones del derecho sancionador del Estado y que, por tanto, impone una aplicación más limitada del principio de favorabilidad. Estas diferencias son que (i) el proceso inicia mediante el ejercicio, por un particular, del derecho de acción, y (ii) la acción de pérdida de investidura constituye una manifestación de los derechos políticos de los ciudadanos. 4.5.5. La primera característica deriva del artículo 184 de la Constitución, que establece que el proceso de pérdida de investidura sólo puede iniciar por

la solicitud de la mesa directiva de la corporación de elección popular respectiva o por un ciudadano11. Cuando el proceso inicia por la solicitud de un ciudadano se hace en ejercicio del derecho de acción y, por tanto, de un mecanismo que hace efectivo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, previsto en el artículo 229 de la Constitución12. Lo anterior justifica que la investigación de la conducta objeto de reproche en la pérdida de investidura no es adelantada de oficio por el Estado, sino que la carga de la prueba de la configuración de la causal de pérdida de investidura 10 Sentencia de tutela del 31 de enero de 2019. Radicado 11001-03-15-000-2018-01226-01. MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Cita original de la sentencia: “Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”. 12 Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”. es del demandante13. Es por esto que el artículo 4 de la Ley 144 de 199414 y el artículo 5 de la Ley 1881 de 201815 establecen que el ciudadano debe solicitar la práctica de pruebas con la interposición de la solicitud. En cambio, en otras manifestaciones del derecho punitivo del Estado, como el derecho administrativo sancionador (dentro del cual se encuentra el

disciplinario), no se ejerce el derecho de acción por parte de un particular. Así las cosas, en estos eventos el principio de favorabilidad tiene un mayor margen de aplicación puesto que el investigado se encuentra en una situación de inferioridad frente a la autoridad. Respecto al derecho penal, si bien el Estado adelanta la investigación de oficio, existe una semejanza con la pérdida de investidura porque para imponer la sanción debe ejercerse la acción penal, para que sea el juez que determine la responsabilidad del investigado. Sin embargo, ni siquiera cuando es el Estado el que ejerce la acción penal, el principio de favorabilidad es absoluto. Así se concluye de la lectura de la Sentencia C-1033 de 2006. En dicha providencia fue declarado inconstitucional el artículo 531 de la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), que redujo en una cuarta parte los términos de prescripción y caducidad de las acciones penales cuyo término hubiera iniciado con anterioridad a la vigencia de esa norma16. 13 Cita original de la sentencia: En este sentido ver la sentencia del 9 de febrero de 2017 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, radicado: 68001-23-33-000-2016-00150-01, actor: Ronald Picón Sarmiento, consejero ponente (E): Carlos Enrique Moreno Rubio. 14 Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 4o. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano común, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos: (...) d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso”. 15 Cita original de la sentencia: “ARTÍCULO 5. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo

de Estado por un ciudadano, ésta deberá formularse por escrito y contener, al menos: (...) d) La solicitud de práctica de pruebas, si fuere el caso”. 16 Cita original de la sentencia: “Artículo 531. Proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos. Los términos de prescripción y caducidad de las acciones que hubiesen tenido ocurrencia antes de la entrada en vigencia de este código, serán reducidos en una cuarta parte que se restará de los términos fijados en la ley. En ningún caso el término prescriptivo podrá ser inferior a tres (3) años. En las investigaciones previas a cargo de la Fiscalía y en las cuales hayan transcurrido cuatro (4) años desde la comisión de la conducta, salvo las exceptuadas en el siguiente inciso por su naturaleza, se aplicará la prescripción. estarán por fuera del proceso de descongestión, depuración y liquidación de procesos, las investigaciones por delitos de competencia de los jueces penales de circuito especializados y, además, los delitos de falsedad en documento que afecten directa e indirectamente los intereses patrimoniales del Estado; peculado por apropiación; peculado culposo en cuantía que sea o exceda de cien (100) salarios mínimos, legales, mensuales, vigentes; concusión; cohecho propio; cohecho impropio; enriquecimiento ilícito de servidor público; contrato sin cumplimiento de requisitos legales; interés indebido en la celebración de contratos; violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación; prevaricato; fraude procesal; hurto y estafa en cuantía que sea o exceda de cincuenta (50) salarios mínimos, mensuales, legales y

vigentes cuando se afecte el patrimonio económico del Estado; homicidio agravado y delitos conexos con todos los anteriores. También se exceptúan todos aquellos delitos sexuales en los que el sujeto pasivo sea menor de edad y las actuaciones en la que se haya emitido resolución de cierre de investigación. los fiscales y jueces, en los casos previstos en los incisos anteriores, procederán de inmediato a su revisión para tomar las determinaciones. En una sola decisión se podrán agrupar todos los casos susceptibles de este efecto. los términos contemplados en el presente artículo se aplicarán en todos los distritos judiciales a partir de la promulgación del código”. En ese caso, la alta corporación resaltó que “el debido proceso se predica no solamente respecto del investigado o acusado, sino también de las víctimas y perjudicados con la conducta ilícita, en aras de proteger sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y a la verdad y al resarcimiento del daño ocasionado con el ilícito”. De esta forma, concluyó que una reducción desproporcionada de los términos de prescripción y caducidad de forma intempestiva cuando los procesos ya habían iniciado, constituye una afectación injustificada de los derechos de las víctimas. Estas consideraciones son extensibles al proceso de pérdida de investidura, donde el derecho al debido proceso debe ser garantizado tanto al demandado como al demandante. Esto significa que declarar la caducidad de la acción cuando el proceso de pérdida de investidura fue iniciado sin que estuviera prevista en la ley, supone la negación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Recuérdese que la limitación de este derecho fundamental puede estar

justificada en motivos de seguridad jurídica. Sin embargo, resulta ilegítima cuando no está prevista expresa y previamente por una ley, pues de lo contrario sería una modificación intempestiva e ilegítima, como ocurrió en la Sentencia C-1033 de 2006. Adicionalmente, la exigencia de que la ley establezca el término de caducidad de la acción de forma previa a la interposición de la demanda deriva del artículo 84 de la Constitución, que dispone que cuando un derecho ha sido reglamentado de manera general, ninguna autoridad (incluyendo las judiciales) puede exigir requisitos adicionales para su ejercicio17. De esta forma, exigir el cumplimiento de un término de caducidad que no existía previamente supone la imposición de un requisito adicional para el ejercicio del derecho de acción. Precisamente por lo anterior fue que, en vigencia de la Ley 144 de 1994 que no preveía ningún término de caducidad, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que no era posible aplicar un término de caducidad por analogía de otras acciones, aunque también fueran de naturaleza pública18. Así, la jurisprudencia señaló que el Legislador no previó un término de caducidad por olvido, “…sino como