CE-11001-03-15-000-2018-02937-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Debate planteado es de carácter económico [L]a controversia planteada por Ecopetrol gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto, como en efecto ya ocurrió. (…) Por lo expuesto, la Sala declarara improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02937-00(AC)

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS - ECOPETROL Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la Empresa Colombiana de Petróleos (en adelante Ecopetrol) contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

Ecopetrol, por intermedio de apoderada, instauró acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “(…) se le ordene al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Sección Tercera, Subsección ‘B’, Magistrada ponente: Dra. STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO, dejar sin valor ni efecto el auto proferido el 8 de agosto de 2018, por incurrir en vía de hecho por defectos de orden sustantivo. Y, en su lugar, se emita una nueva decisión, teniendo en cuenta las providencias ejecutoriadas que hacen parte integral del proceso, especialmente la emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, el 7 de diciembre de 2015, la cual contempla los requisitos con los cuales debe realizarse la liquidación del crédito, en armonía con lo dispuesto en el artículo 1653 del C.C.”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: La sociedad Fierro y Ávila interpuso demanda de reparación contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ministerio de Minas y Energía y Ecopetrol para que fueran declarados administrativamente responsables por los hechos ocurridos el 17 de marzo de 1991 en el municipio de Albán (Cundinamarca), en los que bienes de la sociedad se vieron afectados por la detonación de un carga explosiva instalada por grupos ilegales.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en sentencia del 11

de noviembre de 1999, negó las pretensiones de la demanda, al estimar que no hubo falla del servicio por parte de las demandadas. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en fallo del 29 de octubre de 2012, revocó la sentencia apelada y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, lo que significó que Ecopetrol fuera obligada al pago de perjuicios. Dicho fallo, fue aclarado en providencia del 30 de enero de 2013. Contra la anterior decisión, Ecopetrol interpuso otra acción de tutela por considerarla ilegal, mecanismo que se decidió en sentencia desfavorable del 16 de mayo de 2013, notificada el 28 de junio de 2013. Sin conocer la decisión de tutela, Ecopetrol, el 21 de mayo de 2013, pagó la condena impuesta por la suma de $ 1.089.326.235, de la siguiente manera: $ 1.054.587.631 que consignó en el Banco Agrario de Colombia y $ 34.738.604 que consignó en la DIAN, correspondientes al porcentaje de retención en la fuente. El 22 de mayo de 2013, radicó en el tribunal Administrativo de Cundinamarca los recibos de consignación y, como para ese momento no conocía el fallo de tutela, le pidió a esa autoridad judicial que no entregara el título hasta que se conociera el sentido de la decisión de tutela. Frente a esa petición, afirma, el tribunal no se pronunció y, por ende, expresa que no era vinculante para las partes en ese

asunto. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento ejecutivo de pago el 15 de noviembre de 2013, sin tener en cuenta que el 21 de mayo de 2013 Ecopetrol había efectuado el pago que cubría el valor fijado por el tribunal. Contra esa decisión interpuso recurso de reposición y alegó el pago total de la deuda, que fue resuelto en forma desfavorable con el argumento de que debía ejercer dicha defensa vía excepción y no mediante recurso de reposición. El tribunal, mediante auto del 23 de abril de 2015, modificó el mandamiento de pago para precisar que los intereses debían contarse desde el 12 de febrero de 2013 y hasta que se verificara el pago total. Ecopetrol presentó liquidación del crédito el 28 de junio de 2015 y el tribunal el 8 de septiembre siguiente corrió traslado al ejecutante, oportunidad en la que la sociedad Fierro y Ávila la objetó por considerar que no se habían incluido los intereses adeudados desde el 12 de febrero de 2013, trámite durante el cual, Ecopetrol hizo un pago por la suma de $ 211.256.456 con el propósito de cubrir los intereses generados desde la ejecutoria de la sentencia y para que al momento de resolver la objeción, el tribunal declarara que había pago total de la deuda. Luego de poner en conocimiento del ejecutante el segundo pago, el tribunal remitió el proceso a la dependencia de contabilidad para que se verificara la liquidación del crédito y, en consecuencia, la contadora de la Sección Tercera del tribunal efectuó la liquidación que arrojó un saldo a favor de Ecopetrol de $

51.536.319.63. Mediante auto del 21 de marzo de 2017, el tribunal resolvió la objeción a la liquidación del crédito que presentó Ecopetrol y la aprobó, providencia que fue apelada por la ejecutante. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en auto del 8 de agosto de 2018, modificó la decisión apelada, en el sentido de aumentar la liquidación del crédito, al estimar que, como no se había efectuado pago efectivo al ejecutante, se adeudaban más intereses.

3. Argumentos de la tutela En criterio de la actora, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, vulneró el derecho al debido proceso porque no tuvo en cuenta los pagos efectuados por Ecopetrol, su validez, ni tampoco la liquidación hecha por la contadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Dijo que “(…) la falta de interés que ha evidenciado la parte demandante para retirar los títulos de depósito consignados por la Empresa que represento, no puede interpretarse en contra de mi representada, ni mucho menos de los dineros de naturaleza pública con lo que se atiende la obligación.” Afirmó que el Consejo de Estado no surtió la “’etapa de alegaciones’ frente a las normas supuestamente vulneradas por ECOPETROL y, en consecuencia, ECOPETROL solo se enteró de que incumplió lo dispuesto en el artículo 1649 del Código civil al ser notificado de la decisión que resolvió la objeción frente a la liquidación de crédito presentada por ECOPETROL S.A. el 28 de julio de 2015.

Por lo que, desde luego, NO contó con la oportunidad de controvertir ese aspecto antes de que se dictara la decisión de fondo.”

4. Oposiciones Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B La magistrada ponente de la decisión judicial atacada manifestó que la decisión objeto de tutela se fundamentó en la interpretación razonada sobre los fundamentos de los hechos y normas civiles y procesales para la determinación del crédito y, para el efecto, hizo mención a los argumentos del auto del 8 de agosto de 2018.

5. Terceros con interés Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C La magistrada ponente de la decisión judicial proferida en primera instancia en el proceso de reparación directa dijo que se abstenía de efectuar pronunciamiento sobre frente a la tutela interpuesta por Ecopetrol porque la decisión judicial cuestiona era la proferida por su superior funcional, es decir, el Consejo de

Estado. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado El apoderado de la ANDJE solicitó que se accediera al amparo invocado por Ecopetrol y manifestó que la providencia cuestionada desconoce el artículo 192 del CPACA porque ordenó el pago de intereses desde la ejecutoria de la sentencia condenatoria y no luego de transcurridos los 10 meses de que trata dicho precepto. Afirma que no existe argumento para aumentar la liquidación del crédito luego de que Ecopetrol efectuara dos pagos tendientes a satisfacer la obligación a su cargo, con el argumento de que no se entregaron al ejecutante por condición de la empresa de petróleos, pese a que la condición, que era el fallo de tutela se dio y,

sin justificación, el tribunal no ordenó la entrega. Estima que la liquidación efectuada es imprecisa porque calculó intereses sobre la suma que dio como saldo a favor en la liquidación que hizo del crédito el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ministerio de Minas y Energía La apoderada del Ministerio de Minas y Energía solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de esa entidad porque no es la llamada a atender la pretensión de la parte actora. Fierro y Ávila S.C.A. El apoderado de la sociedad Fierro y Ávila solicitó, concretamente, que se negaran el amparo invocado por Ecopetrol.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera (sic) que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la

procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1. 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional2. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la

vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: “(…) (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (Exp. AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto) (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f)

decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en fallo del 29 de octubre de 2012, revocó la sentencia apelada y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, lo que significó que Ecopetrol fuera obligada al pago de perjuicios. Dicho fallo, fue aclarado en providencia del 30 de enero de 2013. Contra la anterior decisión, Ecopetrol interpuso otra acción de tutela por considerarla ilegal, mecanismo que se decisión en sentencia desfavorable del 16 de mayo de 2013, notificada el 28 de junio de 2013. Sin conocer la decisión de tutela, Ecopetrol, el 21 de mayo de 2013, pagó la condena impuesta por la suma de $ 1.089.326.235, de la siguiente manera: $ 1.054.587.631 que consignó en el Banco Agrario de Colombia y $ 34.738.604 que consignó en la DIAN, correspondientes al porcentaje de retención en la fuente. El 22 de mayo de 2013, radicó en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca los recibos de consignación y, como para ese momento no conocía el fallo de tutela, le pidió a esa autoridad judicial que no entregara el título hasta que se conociera el sentido de la decisión de tutela. Frente a esa petición, afirma, el tribunal no se pronunció y, por ende, expresa que no era vinculante para las partes en ese

asunto. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento ejecutivo de pago el 15 de noviembre de 2013, como consecuencia de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 29 de octubre de 2012, que le impuso la obligación del pago de perjuicios en el trámite de la demanda de reparación directa que ejerció la sociedad Fierro y Ávila contra Ecopetrol y otras entidades. Ecopetrol afirma que efectuó dos pagos tendientes a satisfacer la obligación pero que, en segunda instancia, el Consejo de Estado no los tuvo en cuenta. Afirma que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en auto del 8 de agosto de 2018, modificó la providencia que aprobó la liquidación del crédito en el proceso ejecutivo promovido por Fiero y Ávila, en el sentido de aumentar la liquidación del crédito, al estimar que, como no se había efectuado pago efectivo al ejecutante, se adeudaban más intereses. Por esa razón alega que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, vulneró el derecho al debido proceso porque no tuvo en cuenta los pagos efectuados por Ecopetrol, su validez, ni tampoco la liquidación hecha por la contadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dijo que “(…) la falta de interés que ha evidenciado la parte demandante para retirar los títulos de depósito consignados por le Empresa que represento, no puede interpretarse en contra de mi representada, ni mucho menos de los dineros de naturaleza pública con lo que se atiende la obligación.”

Afirmó que el Consejo de Estado no surtió la “’etapa de alegaciones’ frente a las normas supuestamente vulneradas por ECOPETROL y, en consecuencia, ECOPETROL solo se enteró de que incumplió lo dispuesto en el artículo 1649 del Código civil al ser notificado de la decisión que resolvió la objeción frente a la liquidación de crédito presentada por ECOPETROL S.A. el 28 de julio de 2015. Por lo que, desde luego, NO contó con la oportunidad de controvertir ese aspecto antes de que se dictara la decisión de fondo.” Como puede verse, la controversia planteada por Ecopetrol gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto, como en efecto ya ocurrió. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que, como regla general, el: “(…) único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales. De esta manera, se ha entendido que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional. Los

únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela pueda llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, es porque consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental, de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe definir aquellas controversias. Por lo expuesto, la Sala declarara improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra la

Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

2. Si no se impugna la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ