CE-11001-03-15-000-2018-02945-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL - Por vencimiento del plazo legal que tenían las partes para liquidarlo / TÉRMINO DE CADUCIDAD PARA EL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS - Desde la fecha de la terminación del contrato Para este juez constitucional, se observa en el presente caso, la sociedad CONSTRUCCIONES AR&S SAS no activó la acción contractual en los términos establecidos en la ley, para que el juez contencioso administrativo, a través de la vía judicial ordinaria, se pudiera pronunciar en debida forma sobre la litis que pretendió trabar aquélla frente a las situaciones presentadas respecto al contrato de obra No. 1916 de 2010, toda vez que la ley por seguridad jurídica fija términos perentorios para acudir ante un juez de la República, para tal fin. (…) Así las cosas, no se configuraron los defectos alegados, el sustantivo, por cuanto la autoridad judicial cuestionada sí tuvo en cuenta el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, pues explicó que el contrato de obra 1916 de 2010, era de aquellos que requieren liquidación, de ser posible de mutuo acuerdo y, el fáctico no se presenta, pues dicha autoridad judicial, al estudiar las pruebas obrantes en el proceso, entre ellas el acta de liquidación suscrita el 26 de enero de 2014, evidenció que en el presente caso que, no se logró la concurrencia de voluntades de ambas partes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02945-01(AC)

Actor: CONSTRUCCIONES AR&S SAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la sociedad CONSTRUCCIONES AR&S SAS (en lo sucesivo la tutelante) contra el fallo de 31 de octubre de 2018, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo deprecado, por no superar el requisito de relevancia constitucional.

I. ACLARACIONES PREVIAS Por un lado, la tutela se presentó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Tunja, el 6 de agosto de 2018.1

Por reparto del día 10 de ese mes y año,2 fue asignado al Juzgado Segundo Penal Municipal de Tunja. Dicha autoridad judicial, con auto del 14 de agosto de 2018,3 resolvió no avocar el conocimiento de la acción constitucional y ordenó remitirla a la Secretaría General del Consejo de Estado, para su trámite. Por el otro, realizado lo anterior y asignado a la Sección Cuarta de esta Corporación, en auto del 19 de agosto de 2018, dispuso:4 «De la lectura del expediente, se observa que la parte actora pretende la

nulidad de la providencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A en el proceso radicado bajo el No. 15001-23-33-0002016-00393-01. Sin embargo, no mencionó ni argumentó el o los defectos5 que adolece la decisión cuestionada. Se recuerda que la tutela contra providencias judiciales es excepcional y requiere para su procedencia que se cumpla con los requisitos reconocidos por la Corte Constitucional en las Sentencias C-590 de 2005 y SU-573 de 2017. Así las cosas, se resuelve: Requerir al señor Rómulo Tobo Uscategui, para que en el término de tres (3) días contados desde la notificación de este auto, de manera clara relate y especifique (i) los defectos o requisitos especiales de los que adolece la providencia judicial que pretende cuestionar y las razones que lo configuran en los términos de las Sentencias SU-590 de 2005 y SU-573 de 2017. Lo anterior, so pena de rechazarse la acción de tutela en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991».6 En vista de lo anterior, en los fundamentos de la tutela, la Sala hará únicamente referencia al escrito de subsanación que aportó la entidad accionante, visible a folios 63 a 71 de expediente.

II. ANTECEDENTES

1. La tutela El señor RÓMULO TOBO USCATEGUI, en su condición de representante legal de la sociedad CONSTRUCCIONES AR&S SAS,7 promovió acción de tutela, el 6 de agosto de 2018, invocando la protección de sus derechos fundamentales de

petición, al debido proceso y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Decisión No. 1. 1 Fls. 3 – 19. 2 Fl. 1. 3 Fls. 53 – 54. 4 Fl. 60. 5 «Defecto orgánico, defecto procedimental absoluto o por exceso ritual manifiesto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución». 6 Énfasis del original. 7 Fls. 73 – 75. C. 1 del expediente ordinario allegado en calidad de préstamo (en lo sucesivo Exp. Ord.), obra el certificado de existencia y representación legal. Dichas autoridades judiciales, en primera y segunda instancia, rechazaron la demanda de controversias contractuales, con radicado No. 15001-23-33-0002016-00393-01, por existir caducidad de la acción, que aquélla promovió contra el Departamento de Boyacá. 1.1. Hechos Los supuestos fácticos de la presente acción, en síntesis, son los siguientes: 1.1.1. La tutelante como integrante del Consorcio Anillo Vial 17,8 suscribió el contrato de obra No. 1916 de 2010, con la Gobernación de Boyacá, cuyo objeto fue «Mejoramiento y pavimentación del anillo vial turístico de Sugamuxi – Sector Pantano de Vargas – Firavitoba, Departamento de Boyacá». De conformidad con la cláusula sexta del contrato, se estipuló que el plazo de

duración del contrato sería de 8 meses, así: 2 para la etapa de diseño y 6 serían para la ejecución de las obras. El contrato tuvo tres adiciones en su plazo y algunas suspensiones. El 29 de febrero de 2012,9 se firmó el acta de recibo final a satisfacción del contrato. Finalmente, luego de los diferentes trámites administrativos, el 26 de febrero de 2014, «se firmó el acta de liquidación del Contrato de obra Pública No. 1916 de 2010 por el Interventor, el Secretario de Infraestructura Pública y el Contratista, quedando pendiente únicamente el tramite interno de la firma de la Secretaria de Hacienda, lo que a todas luces muestra que el contrato referido liquidación si tuvo {sic}. Adicionalmente, en esta acta de liquidación se dejó constancia de la reserva del contratista de su derecho a reclamar por desequilibrio económico, precios no previstos y otros items por vía judicial o extrajudicial». El 27 de agosto de 2015, se celebró audiencia cuyo objeto fue la liquidación del contrato de obra pública No. 1916 de 2010, en la cual el contratista dejó de manifiesto que cumplió con la presentación de todos los documentos requeridos para realizar la liquidación del contrato, específicamente frente al requerimiento de las pólizas, por lo que se reiteró en dicha diligencia proceder a la firma del acta liquidación del contrato, por haberse cumplido en su totalidad por parte del contratista todo el procedimiento requerido para ello. El 18 de febrero de 2016, mediante comunicación CAV-1916-446, el contratista

solicitó a la Gobernación de Boyacá, copia del acta de liquidación del contrato de obra pública, suscrita el 26 de febrero de 2014. El 18 de febrero de 2016, se radicó ante la Procuraduría General de la Nación, solicitud de conciliación extrajudicial, correspondiendo por reparto a la Procuraduría 46 Judicial II para asuntos Administrativos, la cual fijó como fecha 8 Fls. 5 – 8. C. 1. Exp. Ord. Contrato de constitución de consorcio, por: 1) CONSTRUCCIONES AR&S SAS (47.5%), 2) el señor Eisenhower Zamora González (47,5%) y 3) el señor Juan Carlos Rojas Acero (5%). 9 Fl. 31. para la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial el 1º de abril de ese año. El 28 de marzo de 2016, mediante Comunicación CAV-1916-448, el Contratista solicitó nuevamente a la Gobernación de Boyacá, copia del acta de liquidación del contrato de obra. El 1º de abril del 2016, se llevó a cabo audiencia de conciliación extrajudicial en la Procuraduría 46 Judicial II para asuntos Administrativos, la cual fue suspendida como consecuencia de la omisión del Departamento de Boyacá de dar respuesta al derecho de petición radicado el 18 de febrero de 2016 y se requirió por parte del Ministerio Público para que dentro del término legal éste diera respuesta a lo solicitado. El 20 de abril del 2016, se reanudó la audiencia de conciliación extrajudicial, en la

cual se puso en conocimiento del Procurador la respuesta emitida por la Gobernación de Boyacá mediante el Oficio No. 767 radicado en las oficinas de la parte convocante el 14 de abril de 2016, en el cual se consignó que el acta de liquidación no fue debidamente protocolizada; como consecuencia de lo manifestado se solicitó la suspensión de la audiencia para que la Gobernación de Boyacá aclarara el tema y aportará el acta de liquidación contrato de obra pública No. 1916 de 2010, solicitud a la que el Procurador accedió y requirió a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Boyacá certificar y expedirla si ella existe. El 16 de mayo de 2016, se reanudó la audiencia de conciliación extrajudicial y fue aportada por el Departamento de Boyacá certificación expedida por la Secretaria de Hacienda, en la que se señaló que revisado el expediente administrativo del contrato de obra pública No. 1916 de 2010, lo que se encontró fue un proyecto de acta de liquidación y no un acta de liquidación definitiva, razón por la que se declaró fallido el trámite conciliatorio extrajudicial. 1.1.2. Con fundamento en los anteriores hechos, la tutelante, mediante apoderada judicial, el 23 de mayo de 2016,10 presentó demanda de controversias contractuales, en la que pretendió: «PRIMERA. Se condene, al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO MILLONES

OCHOCIENTOS SESENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y

NUEVE PESOS CON 78/100 MONEDA CORRIENTE ($368’863.499,78) por

concepto de relleno en botadero, material procedente de excavación (Ítem {sic} 1P). SEGUNDA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES SESENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS VEINTIDÓS PESOS 50/100 MONEDA CORRIENTE ($59’066.622,50), por concepto de la diferencia entre el valor reconocido en el ítem 4PB de las actas de recibo de obra, correspondiente al 10 Fls. 565 – 608. C. 1. Exp. Ord. Transporte {sic} de materiales provenientes de la excavación y/o cortes para distancias menores a 1 km (100 - 1000 m) en unidad m3-km, y el valor transporte de materiales provenientes de la excavación y/o cortes para distancias menores a 1 km (100 – 1000 m) (estaciones cada 100 m) en unidad m3-E de acuerdo a las especificaciones del INVIAS 2007. TERCERA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de TREINTA Y UN MILLONES QUINIENTOS

CINCUENTA MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS CON 88/100

MONEDA CORRIENTE ($31.550.886,88), por concepto de implementación plan de manejo (ítem 5.3) no pagado por la entidad contratante. CUARTA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de SIETE MILLONES SETECIENTOS VEINTIÚN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y UN PESOS CON 30/100 MONEDA CORRIENTE ($7.721.941.30) correspondiente a la mayor cantidad de obra

ejecutada de construcción de tratamiento superficial triple según norma INVIAS-2007, junto con el transporte del mismo. QUINTA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de CIENTO VEINTIÚN MILLONES TREINTA Y UN MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UN PESOS CON 25/100 MONEDA CORRIENTE ($121’031.591,25) por concepto de menor cantidad de obra pagada de transporte del ítem 2P correspondiente al Relleno {sic} en material de afirmado, incluye suministro, extendida y compactación mecánica para la ampliación de la caja y para mejoramiento. SEXTA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de CIENTO SESENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS SETENTA Y TRES PESOS CON 78/100 ($163.976.673,78) por concepto de menor cantidad de obras pagada para las actividades de obra de: Transporte, suministro, extendida y compactación de material para base norma INVIAS (ítem 3.3) y Transporte {sic}, suministro, extendida y compactación de material para subbase norma INVIAS (ítem 3.2), toda vez que la entidad contratante pagó el talud de la vía de 1: 1,5, cuando éste debió haberse pagado a las condiciones reales del talud construido, es decir de 1: 2,0. SÉPTIMA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de VEINTICINCO MILLONES OCHOCIENTOS

SETENTA Y NUEVE MIL PESOS CON 00/100 MONEDA CORRIENTE

($25.879.000,00) por concepto obras ejecutadas en distintos predios que no fueron adquiridos para gobernación de Boyacá a lo largo de la vía, cuyos propietarios exigieron compensación económica para ceder terreno para la construcción. OCTAVA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de TREINTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS VEINTISÉIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON 62/100 M/TE. ($31.426.254,62), por concepto de mayor cantidad de obra ejecuta y no recibida de construcción de tratamiento superficial triple, transporte de material granular después de 5km según consta en el oficio No. CRA-2551-12 de fecha 5 de Julio {sic} de 2012 de la firma interventora CRA Consultores Regionales Asociados. NOVENA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de DOCE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS CATORCE PESOS CON 56/100 MONEDA CORRIENTE ($12.338.214,56) por concepto de Relleno {sic} con material de afirmado compactado con plancha vibratoria para el espaldar de las cunetas. DECIMA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de CUATROCIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y UN MIL SETECIENTOS NOVENTA Y UN PESOS CON 72/100 MONEDA CORRIENTE ($ 486.631.791,72) por concepto de lo {sic} mayores costos de administración por la mayor permanencia en la obra generados por las diferentes prorrogas {sic} y

suspensiones obtenidas durante la ejecución del contrato, toda vez que la causa que las originaron no fueron imputables al consorcio contratista. DECIMA PRIMERA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de SETENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA PESOS CON 00/100 MONEDA CORREIENTE {sic} ($ 76.256.250,00) por concepto de los costos de stand by de maquinaria y equipo ocasionado por la suspensión de la ejecución del contrato, toda vez que la causa que las originó no fueron imputables al consorcio contratista. DECIMA SEGUNDA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de TRESCIENTOS DIECISIETE MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO NOVESCIENTOS {sic} SIETE PESOSOS {sic} CON 39/100 MONEDA CORRIENTE ($317.385.907,39) por concepto del restablecimiento del equilibrio de la ecuación económica del contrato mediante la actualización de precios, para todas las actividades de obra ejecutadas, teniendo en cuenta que los insumos de la construcción sufrieron exageradas alzas y que el contrato no previó reajustes de precios. DECIMA TERCERA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de CINCUENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NUEVE PESOS CON 08/100 M/CTE. ($53.875.809.08), por concepto intereses moratorios

por el pago tardío de las cuentas. DECIMA CUARTA. Se condene al Departamento de Boyacá pagar a favor de mis representados la suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS CON SESENTA Y CINCO CENTAVOS (54.064.440.65), por concepto del acta final incluida en la liquidación del contrato. DECIMA QUINTA. Se condene al Departamento de Boyacá a actualizar las sumas pretendidas cuando sea proferido el fallo que ponga fin al presente proceso, teniendo en cuenta los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el DANE y la jurisprudencia que al respecto ha sentado el H. Consejo de Estado. Igualmente se aplique la tasa de interés de ley equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado conforme a lo establecido en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993. DECIMA SEXTA. Se condene al Departamento de Boyacá al pago de las costas generadas por el trámite adelantado ante ese Despacho así como los correspondientes honorarios de abogado de conformidad con las tarifas aprobadas por el Colegio Nacional de Abogados y demás agencias en derecho que correspondan. DECIMA SÉPTIMA. Se ordene al Departamento de Boyacá dar cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al presente proceso en los términos que dispone el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».11 1.1.3. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, con auto del 7

de marzo de 2017,12 rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción. En sus consideraciones, luego de hacer referencia a los hechos que dieron origen a la acción, explicó que, en virtud de la autonomía de la voluntad de las partes acordaron como término de liquidación contrato de obra No. 1916 de 2010, el establecido por la ley, esto es, que una vez finalizado la ejecución del objeto contractual y previo recibo a satisfacción de la obra por parte de la entidad contratante, las partes efectuarían la liquidación bilateral del contrato dentro de los 4 meses siguientes y, en caso de no hacerlo dentro de dicho término, la administración tendría 2 meses adicionales para proceder a su liquidación unilateral. En cuanto a si existió o no acta de liquidación del mismo, o simplemente un formato que no fue suscrito por el Secretario de Hacienda del departamento, no tenía incidencia alguna para contar el término de caducidad, lo que explicó en los siguientes términos: «No obstante lo anterior y sin entrar a determinar si el acta suscrita de fecha 26 de febrero de 2014 constituye verdaderamente una acta de liquidación o tan solo un formato de la misma, lo cierto y relevante dentro del asunto para efectos de contabilizar el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, es el hecho de que la obra fue recibida a satisfacción por la entidad contratante el día 29 de febrero de 2012, fecha a partir de la cual las partes contaban con un término de 4 meses para efectuar la liquidación bilateral, y en caso de no hacerlo, la entidad contratante disponía de 2 meses adicionales para efectuar la liquidación de forma

unilateral, es decir, que para proceder a su liquidación se tenía un plazo máximo de 6 meses término legal que fue acordado por las mismas partes dentro de la cláusula decima cuarta del contrato de obra 1916 de 2010. Así las cosas, atendiendo a que las partes suscribieron el acta de recibo final a satisfacción de la obra el día 29 de febrero de 2012, se tiene que estas contaban hasta el día 29 de junio del mismo año para efectos de proceder a la liquidación bilateral del contrato, y en todo caso; de no haberse hecho dentro de dicho término, la administración tenía dos meses: adicionales para su liquidación unilateral, esto es, hasta el día 29 de agosto de 2012, fecha a partir del cual se debe empezar a contabilizar el término de caducidad para el medio de control de controversias contractuales. 11 Énfasis del original. 12 Fls. 612 – 618. C. 2. Exp. Ord. Por lo expuesto, teniendo en cuenta que el término de caducidad de los dos años para el medio de control de controversias contractuales debe contabilizarse a partir del vencimiento del plazo legal que tenían las partes para liquidarlo, esto es, de los 6 meses que vencieron el día 29 de agosto de 2012, tal como lo establece el literal v) del numeral 2) del artículo 164 del CPACA, se tiene entonces que el plazo de los dos años con los que contaba la firma demandante para efectos de presentar la demanda venció el día 30 de agosto de 2014, no obstante, esta fue radicada tan solo hasta el día 23 de mayo de 2016, es decir, por fuera del término; legal. (Fl. 608).

Por otro lado, aunque la parte demandante no lo menciona de manera expresa dentro del escrito de demanda, de una interpretación a la misma se advierte que ésta solicita que el término de caducidad sea contado a partir de la suscripción del acta de liquidación de fecha 26 de febrero de 2014, lo que no resulta procedente teniendo en cuenta como ya se señaló líneas atrás, que sin entrar a analizar si dicha acta constituye verdaderamente un acta de liquidación o tan solo un formato de la misma, lo cierto es que dicho documento fue suscrito casi dos años después de la entrega a satisfacción de la obra por parte de la entidad contratante, esto es, por fuera del término legal de los 6 meses, el que además fue acordado por las propias partes». 1.1.4. Inconforme con lo anterior, la tutelante apeló la decisión.13 Señaló que, debido a las actuaciones de la administración, nunca tuvo seguridad de la fecha exacta de la liquidación del contrato; además, adujo que el a quo resolvió con base en supuestos meramente formales, ignorando la primacía del derecho sustancial sobre el formal, por lo cual consideró que con la declaración de caducidad de la acción se le estaría vulnerando el derecho fundamental al debido proceso y el principio constitucional de la buena fe. 1.1.5. La Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, con providencia del 1º de febrero de 2018,14 confirmó el rechazo de la demanda por caducidad de la acción. Las razones dadas serán objeto de análisis por este juez constitucional en las consideraciones del presente fallo. 1.2. Fundamentos de la solicitud

Explicó que, el Consejo de Estado, ha sostenido que la liquidación «se produce con el objeto de que las partes contratantes establezcan, con fundamento en el desarrollo del contrato las acreencias pendientes a favor o en contra de cada uno. Es un procedimiento mediante la cual la administración y el contratista se pronuncian sobre la ejecución de las prestaciones contractuales como también respecto de las vicisitudes presentadas durante su desarrollo. Es un acto que, por ende, aclara y define todo lo relativo a la relación contractual que existió entre las partes del negocio jurídico»; por lo que entonces en el acta de liquidación se deben plasmar las situaciones por las que pasó el contrato y las acreencias debidas por las partes a la finalización del mismo. 13 Fls. 623 – 628. C. 2. Exp. Ord. 14 Fls. 636 – 639. Idem. Ahora bien, dicha liquidación es entendida en los términos del artículo 60 del Estatuto de Contratación Pública como una obligación que tiene la Administración, al tenor literal del citado artículo, así: «Artículo 60. De su ocurrencia y contenido. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del

caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato. La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión».15 Manifestó que, en este sentido, la expresión «serán» es un mandato legal para la entidad contratante, que no puede dejar de liquidar el contrato en los casos en que así lo ordena la ley, para sostener que «se convierte en nuestro primer argumento para sostener que no es posible que casi seis (6) años después de la terminación del Contrato de Obra Pública No. 1916 de 2010 que ocurrió el 29 de febrero de 2012, la Secretaria de Hacienda del Departamento de Boyacá en una certificación sostenga que el contrato no fue liquidado, ya que este argumento es a todas luces violatorio del mandato legal consagrado en la Ley 80 de 1993». De acuerdo a lo anterior, afirmó que se evidencia la manera improcedente por la cual las dos instancias mencionaron que operaba la caducidad del medio de control de controversias contractuales, cuando no es así, toda vez que la accionante como contratista como iba a saber que la Secretaria de Hacienda no iba a cumplir con sus funciones como era la de suscribir el acta de liquidación y, por ende, el pago de dicha acta; funciones que si fueron cumplidas por los demás funcionarios que la suscribieron, por lo que no se puede entrar a realizar las

cuentas de los términos como lo realizó el Tribunal y el Consejo de Estado, porque son dos momentos procesales distintos, además que contaban con la buena fe de que la entidad realizara la suscripción del acta y así no tener que ir a una liquidación judicial porque no habría lugar a ello, puesto que el acta fue firmada y avalada por el Interventor y el Secretario de Infraestructura Pública, lo que prueba que el contrato en mención sí fue liquidado, solo hizo falta que la suscribiera la Secretaria de Hacienda. Dicho lo anterior, las dos instancias judiciales no 15 Énfasis del original. consideraron que la demora de la entidad fue la que causó precisamente el hecho que no les pagara el acta de liquidación. Finalmente, afirmó que, dándole validez al acta de liquidación, la acción tampoco habría caducado porque estábamos dentro de los 2 años para interponer el medio de control de la acción contractual, por cuanto el acta de liquidación se suscribió el 26 de febrero de 2014, sumando los 4 meses para la liquidación bilateral, los dos meses para la liquidación unilateral y los 24 meses para la liquidación judicial, se tiene que la fecha caducidad de la acción era el 26 de agosto de 2016 y como la demanda se presentó el 23 de mayo de 2016, esta se encontraba en el término de los 2 años de caducidad de la acción de que habla el artículo 136 del CCA, literal C). De lo anterior, se desprende que la accionante plantea, por un lado, un defecto sustantivo, por el presunto desconocimiento del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y, por el otro, uno fáctico, por la falta de validez del acta de liquidación,

supuestamente suscrita el 26 de febrero de 2014, para contar el término de la caducidad de la acción. 1.3. Pretensiones Como consecuencia del amparo de sus derechos fundamentales solicitó: «Por los argumentos anteriormente expuestos, se solicita comedidamente se declare la nulidad del fallo {sic} del proceso adelantado ante el Consejo de Estado 15001233300020160039301, y se comunique de la misma forma como se hizo con la publicación de esta decisión a las entidades lo más pronto posible con el fin de no seguir causando daño injustificado y poder revivir los términos para iniciar una acción de controversias contractuales, toda vez que la declaratoria de caducidad nos generó perjuicios irreparables que mis trabajadores y yo no tenemos por qué sufrir».16

2. Trámite en primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con auto de 25 de septiembre de 2018,17 admitió la tutela y ordenó notificar a los Magistrados del Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado y a los del Tribunal Administrativo de

Boyacá. De igual manera, dispuso vincular al Departamento de Boyacá, por tener interés en el proceso.

3. Intervenciones 16 Énfasis del original. 17 Fl. 74.

Remitidos los oficios de rigor,18 se recibieron las siguientes: 3.1. La Gobernación de Boyacá Al intervenir,19 luego de explicar que con la tutela se cuestiona una providencia judicial, solicitó la exclusión de la presente acción de tutela, por carecer de legitimación en la causa por pasiva material para intervenir frente al interés sustancial pretendido por el actor, por considerar esta no es la autoridad ni entidad

competente para adelantar las actividades ni ejercer las funciones correspondientes, para evitar el presunto perjuicio irremediable, en tanto que los argumentos y material probatorio allegado, no conducen a endilgarle vulneración alguna. 3.2. La Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado La anterior autoridad judicial al contestar la tutela, manifestó:20 «En mi condición de ponente de la providencia proferida en el proceso 15001-23-33-000-2016-00393-01 (59.492), la cual fue cuestionada a través de la acción de tutela de la referencia, pongo de presente que dicha decisión, contrario a comportar una violación al debido proceso, al mínimo vital y a la petición, se halla fundada en las pruebas válidamente allegadas al proceso y en las normas procesales de orden público y de irrenunciable acatamiento que definen los plazos perentorios para iniciar la acción contencioso administrativa, como puede apreciarse del texto de la misma (se anexa la respectiva providencia). Debe recordarse que la acción de tutela no es procedente cuando la censura del actor radica exclusivamente en la discrepancia con la decisión adoptada, como ocurre en este caso, en el cual es evidente que la parte demandante pretende que se continúe un proceso afectado por el fenómeno de la caducidad de la acción, lo cual implica desconocer los términos procesales en beneficio de una de las partes y pone en riesgo la seguridad jurídica y el debido proceso que debe imperar en todas las actuaciones judiciales. En los anteriores términos, dejo expuestas las razones por las cuales considero que la acción de t