CE-11001-03-15-000-2018-03263-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL

[L]a Sala advierte que la acción de tutela no está llamada a prosperar porque no cumple el requisito general de procedencia de relevancia constitucional (…) [D]e una parte, la acción de tutela no puede ser utilizada para exponer o mejorar argumentos que debieron ser puestos en conocimiento del juez natural porque es a él a quien le corresponde resolver esa clase de controversias y de otra, se repite, los argumentos de la tutela solo ponen en evidencia la discrepancia del actor con los argumentos del tribunal y del juzgado por declarar que el centro de acopio del municipio de La Unión es un bien fiscal y no un bien de uso público. No es suficiente invocar derechos de índole fundamental o la presunta contradicción con la Constitución Política para que la solicitud de tutela tenga relevancia constitucional, pues es claro que, en este caso, lo que se pretende es revivir una discusión ya resuelta por el juez natural, porque no se comparte el criterio plasmado en la providencia atacada. De lo anterior, es fácil concluir que no se argumentó la vulneración del derecho invocado y que el [accionante] pretende que, a través de este mecanismo constitucional, se estudie nuevamente un asunto que ya fue resuelto por el juez natural.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03263-00(AC)

Actor: JORGE GÓMEZ ZAMBRANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por Jorge Gómez Zambrano contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 15 Administrativo de Medellín, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Jorge Gómez Zambrano promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 15 Administrativo de Medellín, por estimar vulnerados el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se conceda la MEDIDA PROVISIONAL solicitada, y como consecuencia de ello, se ordene al JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN que no se ejecute la sentencia que denegó las pretensiones de los CAMPESINOS y AGRICULTORES DEL MUNICIPIO DE LA UNIÓN ANTIOQUIA, frente al CENTRO DE ACOPIO DE PAPA DEL MUNICIPIO DE LA UNIÓN en aras que se detenga todo trámite de arrendamiento de dicho inmueble hasta tanto no se resuelva la presente acción de tutela.

2. Que se declare que el trámite adelantado por los Despachos accionados, se constituye UNA VÍA DE HECHO al no tener en cuenta

los ACTOS ADMINISTRATIVOS DEBIDAMENTE VIGENTES Y

MOTIVADOS QUE DIERON ORIGEN PÚBLICO AL CENTRO DE

ACOPIO DE PAPA DEL MUNICIPIO DE LA UNIÓN el cual nunc a fue un bien fiscal, sino que por el contrario el mismo debía estar destinado exclusivamente a favor de CAMPESINOS Y AGRICULTORES DEL MUNICIPIO, y que por ende, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y accesos a justicia real y efectiva (sic).

3. Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin valor ni efecto la decisión que negó las pretensiones en ambas instancias, y por el contrario, se atiendan los argumentos vertidos en los ACTOS

ADMINISTRATIVOS EN MENCIÓN QUE SE ANEXAN, en donde efectivamente el CENTRO DE ACOPIO DEL MUNICIPIO DE LA UNIÓN es un bien de USO PÚBLICO a favor de AGICULTORES Y CAMPESINOS, y nunca fue un bien fiscal para beneficio de particulares. (…) SUBSIDIARIA: Que en el evento de que el Honorable Tribunal decida apartarse del precedente jurisprudencial invocado como sustento de la presente vía de hecho, SE MANTENGA LA MEDIDA PROVISIONAL hasta que se decida la segunda instancia de esta acción de tutela o se venza el término establecido para su impugnación sin que ella se solicite, evitando así que una posible decisión favorable se torne inocua, y que sea privada de mi libertad (sic) antes de que decida el litigio planteado.”1

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El actor interpuso acción popular en contra del municipio de La Unión (Antioquia) por considerar vulnerados los derechos de utilización y defensa de bienes de uso

público, salubridad pública libre competencia económica y derechos de los consumidores y usuarios luego de que se profiriera el decreto 085 del 19 de julio de 2016, que ordenó el cierre del centro de acopio de papa de ese ente territorial. El Juzgado Quince Administrativo de Medellín, mediante fallo del 23 de abril de 2018, negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 18 de julio de 2018, confirmó el fallo apelado, por considerar, especialmente, que el centro de acopio de papa se trataba de un bien fiscal y no de uno de uso público.

3. Argumentos de la tutela 1 Folio 13

Según el actor, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto fáctico al darle la calidad de bien fiscal al centro de acopio, a pesar de que se acreditó que era un bien de uso público. En ese sentido, estima que las demandadas tenían el deber de “(…) indagar más a fondo sobre la calidad pública del inmueble denominado Centro de Acopio de Papa (…).” Añadió que, con el fin de demostrar la destinación pública del predio en donde funciona el centro de acopio, allegaba información de la resolución 003208 del 24 de mayo de 1991 de la Gobernación de Antioquia y del Acuerdo 034 de 1986 del Concejo Municipal de La Unión que respectivamente, se refieren a la contribución que hizo del predio el departamento de Antioquia a la Sociedad Centro de Acopio de Papa de la Unión y a la destinación pública que se le dio. Trámite Previo Mediante auto del 2 de octubre de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó

notificar a las partes y a los terceros con interés en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda2.

4. Intervenciones

Juzgado Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B La autoridad judicial demandada guardó silencio. Juzgado 15 Administrativo de Medellín La titular del juzgado sostuvo que la sentencia proferida e esa instancia no adolece de defectos y que, por tanto, no se vulneró el derecho fundamental invocado por el actor. La decisión judicial cuestionada se dictó luego del estudio juicioso y detallado del expediente y con aplicación de la normativa y jurisprudencia aplicables. En consecuencia, pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. Terceros con interés Un grupo de habitantes del municipio de La Unión3 pidieron que se tengan como terceros con interés y que se acceda a las pretensiones de la acción de tutela. Manifestaron que el centro de acopio del municipio se encuentra en precarias condiciones y que, por eso, piden que se permita la apertura para poder recuperarlo y que la administración del mismo se radique en cabeza de la Asociación de Campesinos Municipal. Municipio de La Unión El Alcalde Municipal de La Unión pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela y manifestó que el centro de acopio tiene la naturaleza de bien fiscal y no de uso público y que, por tanto, no le asiste razón al actor en cuestionar las decisiones judiciales dictadas en la acción popular que interpuso. 2 Folio 25 3 Folio 42 al 62 CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,

reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad4. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional5. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos:

“De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) 4 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 5Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271).

Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos

que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción el señor Jorge Gómez Zambrano pretende que se dejen sin efectos las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 15 Administrativo de Medellín el 18 de 6 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. julio de 2018 y 23 de marzo de 2018, respectivamente, en la acción popular que interpuso contra el municipio de La Unión (050013333015201700034-00). A la Sala le corresponde determinar si el presente asunto tiene o no de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar ese requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá al estudio de la

configuración del defecto alegado por parte la actora. Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Para empezar, la Sala estudiará si la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Dicho presupuesto de procedencia tiene como finalidad: (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Frente a la relevancia constitucional, en sentencia de 5 de agosto de 2014 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado7, consideró necesario examinar dos elementos cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial, a saber: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor de tutela tenga frente a la decisión judicial. Por su parte, cuando se está cuestionando una sentencia de Alta Corte, se deberán acreditar los requisitos de procedencia fijados recientemente por la Corte Constitucional, esto es, “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de

procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”8. (Se destaca) Caso concreto De entrada, la Sala advierte que la acción de tutela no está llamada a prosperar porque no cumple el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, como pasa a explicarse. El actor, en el escrito de tutela, manifiesta su inconformidad frente a las decisiones judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 15 Administrativo de Medellín y afirma que se vulneró el derecho al debido proceso porque, concretamente, el tribunal incurrió en defecto fáctico al darle la calidad de 7 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. 8 Sentencia SU-573 de 2017. bien fiscal al centro de acopio, a pesar de que se acreditó que era un bien de uso público. En ese sentido, alega que las autoridades judiciales demandadas tenían el deber de “(…) indagar más a fondo sobre la calidad pública del inmueble denominado Centro de Acopio de Papa (…).” Como puede verse, el actor manifiesta su inconformidad frente a la conclusión a la que llegó el tribunal en cuanto a la naturaleza de bien fiscal del Centro de Acopio de Papa del municipio de La Unión y, por tanto, lo que pretende es convertir este mecanismo en una instancia adicional.

En ese sentido, no se advierte la relevancia constitucional porque, de una parte, la acción de tutela no puede ser utilizada para exponer o mejorar argumentos que debieron ser puestos en conocimiento del juez natural porque es a él a quien le corresponde resolver esa clase de controversias y de otra, se repite, los argumentos de la tutela solo ponen en evidencia la discrepancia del actor con los argumentos del tribunal y del juzgado por declarar que el centro de acopio del municipio de La Unión es un bien fiscal y no un bien de uso público. No es suficiente invocar derechos de índole fundamental o la presunta contradicción con la Constitución Política para que la solicitud de tutela tenga relevancia constitucional, pues es claro que, en este caso, lo que se pretende es revivir una discusión ya resuelta por el juez natural, porque no se comparte el criterio plasmado en la providencia atacada. De lo anterior, es fácil concluir que no se argumentó la vulneración del derecho invocado y que el señor Jorge Gómez Zambrano pretende que, a través de este mecanismo constitucional, se estudie nuevamente un asunto que ya fue resuelto por el juez natural. En consecuencia, se declarará improcedente el amparo solicitado por el señor Jorge Gómez Zambrano contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 15 Administrativo de Medellín. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la solicitud de amparo, ejercida por el señor Jorge Gó-

mez Zambrano contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 15 Administrativo de Medellín.

2. En caso de no ser impugnada, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ