CE-11001-03-15-000-2018-03332-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[S]e observa que la sentencia que se cuestiona en la demanda de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 30 de julio de 2015 y notificada mediante edicto del 12 de agosto de 2015, el cual fue desfijado el 14 de agosto de 2015; sin embargo, la parte actora señaló que la tardanza en la interposición de la demanda de tutela se justificó en un “hecho nuevo”, esto es, en la sentencia SU-055 del 31 de mayo de 2018, proferida por la Corte Constitucional, dado que en esta se estudió un caso “completamente igual al presente”. No obstante lo anterior, la Sala advierte que el mencionado proveído no configura un “hecho nuevo”, que permita justificar la presentación tardía de la demanda de tutela, tres años después. Justamente, la referida decisión precisó el alcance de las sentencias de tutela y su eventual alcance como factor distintivo para el inicio de nuevas controversias.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-0315-000-2018-03332-01(AC)

Actor: MARTHA MERCHÁN GONZÁLEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 28 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda En escrito presentado el 14 de septiembre de 2018, la señora Martha Merchán González, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 12 Administrativo de Tunja, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia1.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “… comedidamente solicito al Consejo de Estado, se sirva amparar los derechos fundamentales que se consideran violentados, anulando u ordenándole a los Magistrados del TAB dictar un verdadera sentencia que desate el fondo del asunto, teniendo en cuenta los precedentes jurisprudenciales citados y la regla jurídica en ellos establecida y unificada por primera vez en la SU-055 de 2018, según la cual los oficios fueron los actos particulares y concretos del despido y, en especial, que el tutelante bajo el principio de confianza legítima, demandó los actos que la propia entidad informó lo habían despedido …”.

2. Los hechos Como fundamento de las pretensiones se señalaron, en síntesis, los siguientes hechos: La señora Martha Merchán González presentó demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho en contra del departamento de Boyacá, con el propósito de que se anularan los actos administrativos mediante los cuales se ordenó su despido. En sentencia del 19 de noviembre de 2011, el Juzgado 12 Administrativo de Tunja declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Finalmente, en sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en proveído del 30 de julio de 2015, revocó la sentencia dictada el 19 de noviembre de 2011 y, en su lugar, se inhibió para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos demandados. 1 Folios 2 a 19 del cuaderno principal. 3.- Fundamentos de la acción Se indicó que el fallo inhibitorio proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá denegó la justicia material al no estudiar la legalidad del “acto-oficio del 27-122001”, dado que se trataba de un acto particular y concreto por medio del cual se efectuó el despido de la señora Merchán González y, por tanto, era el llamado a demandarse. Adicionalmente, sostuvo que se incurrió en una indebida valoración probatoria, por cuanto el hecho de “desnaturalizar los actos demandados” condujo a que no se diera por acreditado que el referido acto se expidió bajo falsa motivación y por un funcionario incompetente. Señaló que la mencionada autoridad judicial desconoció los precedentes fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Finalmente, afirmó que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-055 del 31 de mayo de 2018, estudió un caso “completamente igual al presente”, en el cual se

ampararon los derechos fundamentales invocados y, a su vez, se precisó que el acto demandable era el oficio a través del cual se comunicó la supresión del empleo. En ese sentido, indicó que la mencionada sentencia de unificación, proferida por la Corte Constitucional constituía un hecho nuevo y una circunstancia jurídica adicional y, por consiguiente, la presente solicitud de amparo no se tornaba temeraria o inoportuna.

4. Trámite en primera instancia 4.1. Mediante auto del 28 de septiembre de 2018, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se dispuso vincular al departamento de Boyacá como tercero interesado. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. Ninguno de ellos se pronunció. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela interpuesta por la señora

Martha Merchán González3. Como sustento de su decisión, señaló que la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de inmediatez, dado que la providencia que resolvió de manera definitiva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida el 30 de julio de 2015 y notificada por edicto, el cual fue desfijado el 14 de agosto de 2015, mientras que la demanda de tutela se presentó pasados 3 años. 6.- La impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó y señaló4:

Que la expedición de la sentencia SU-055 de 2018 de la Corte Constitucional constituía una circunstancia jurídica adicional, por cuanto dicha decisión tenía “vocación de universalidad”, razón por la cual estaba habilitaba para presentar una nueva demanda de tutela, sin que esta resulte temeraria o inoportuna. 2 Folio 22 del cuaderno principal. 3 Folios 31 a 33 del cuaderno principal. 4 Folios 39 a 46 del cuaderno principal. De conformidad con lo anterior, sostuvo que los 6 meses que ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado para considerar la inmediatez de la tutela debían contarse a partir de la ejecutoria de la mencionada sentencia de unificación. Finalmente, afirmó que “el carácter ilegal e inconstitucional de la inhibición que le impide al fallo adquirir legal ejecutoria y la denegación de justicia que implicó, es suficiente para predicar que la acción de amparo es procedente y que, además de no existir cosa juzgada, observó el principio de inmediatez”. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción

constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características6. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son7: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma

tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión

que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8.

2. Caso concreto En la sentencia de primera instancia se declaró improcedente el amparo solicitado, con fundamento en que no se cumplió con el requisito de inmediatez, cuestión que fue impugnada por la parte actora. En ese sentido, la Sala procederá a estudiar si se cumplió o no con dicho requisito de procedencia.

En relación con la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad

jurídica y los derechos de terceros afectados. “(…). “De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’9’10. “Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales

del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo11. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’12. “(…). “Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. “Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto13. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, 9 Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. 10 Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. 11 Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la

sentencia C-590 de 2005”. 12 Original de la cita: “Ibíd”. para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original). Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela14. Descendiendo al caso concreto, se observa que la sentencia que se cuestiona en la demanda de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 30 de julio de 2015 y notificada mediante edicto del 12 de agosto de 2015, el cual fue desfijado el 14 de agosto de 2015; sin embargo, la parte actora señaló que la tardanza en la interposición de la demanda de tutela se justificó en un “hecho nuevo”, esto es, en la sentencia SU-055 del 31 de mayo de 2018, proferida por la Corte Constitucional, dado que en esta se estudió un caso “completamente igual al presente”. No obstante lo anterior, la Sala advierte que el mencionado proveído no configura un “hecho nuevo”, que permita justificar la presentación tardía de la demanda de tutela, tres años después. Justamente, la referida decisión precisó el alcance de las sentencias de tutela y su eventual alcance como factor distintivo para el inicio

de nuevas controversias: “En primer lugar debe aclararse que las sentencias judiciales están amparadas por la protección que brindan los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, circunstancia que explica no sólo su intangibilidad sino también porqué los efectos de un decisión judicial, particularmente de tutela, son, en principio, inter partes de cara a otros casos. Es por esto que otra sentencia 13 Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. de amparo que verse sobre un mismo asunto, per se, no necesariamente fundará una línea obligatoria para el juez ni éste deberá, sin ninguna otra consideración, resolver un caso similar bajo dicho imperio decisional, y menos cuando se trata de alterar la solución que otro funcionario ya le ha dado a un asunto, en casos en los que se alegue una nueva sentencia como factor distintivo. Frente a esto último, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, ‘(…) sólo de manera excepcional, la emisión de una sentencia judicial puede constituirse como hecho nuevo, susceptible de ser

valorado por el juez de tutela como justificante para la interposición de una segunda solicitud de amparo constitucional frente a unos mismos hechos’15. “(…). “Por tal motivo, no cualquier cambio de jurisprudencia da vía libre a nuevos inicios de controversias pues, de ser así, no podría predicarse el valor de inmutabilidad ni vinculatoriedad de las sentencias ni mucho menos su definitividad, lo que desvanecería por completo la institución de la cosa juzgada y con ella, la perdurabilidad de los remedios judiciales, sin mencionar el riesgo que se generaría para la independencia y la autonomía de los jueces, quienes estarían sujetos a decisiones con efectos inter partes que por principio no tienen vocación de modificar la fuerza normativa de las decisiones que han sido proferidas para otros casos en concreto” (se destaca). Pues bien, la precitada sentencia estudió de manera conjunta varios fallos de tutela proferidos en virtud de las solicitudes de amparo presentadas en contra de las providencias dictadas en diferentes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se demandaba al departamento de Boyacá por la supresión de algunos cargos de la planta de personal de dicho ente territorial; sin embargo, dicha sentencia únicamente tiene efectos inter partes, pues en ella no se moduló el fallo con el propósito que tuviese efectos inter comunis16 y, por tanto, tal providencia no puede ser considerada con un “hecho nuevo” que habilite la presentación de la demanda de tutela por fuera de un plazo razonable, como lo señaló la parte actora. 15 Original de la cita: “T-975 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo”.

16 Sobre el particular la Corte Constitucional, en sentencia T-272 del 6 de mayo 2014, M.P. María

Victoria Calle Correa precisó: “… la Corte ha decidido en varios casos emplear la figura de los efectos inter comunis para modular sus fallos con el fin de extender las decisiones adoptadas en procesos de tutela a personas que, estando en situación equiparable a la de los demandantes, no han instaurado la acción respectiva, acudieron a la tutela y obtuvieron respuestas dispares, o acudieron a un procedimiento separado. En este orden, si bien por regla general los efectos de la tutela son inter partes, la Corte ha modulado los efectos de sus sentencias para asegurar el derecho a la igualdad de quienes hacen parte de un universo objetivo de personas que se encuentran en la misma situación de los demandantes” (se destaca).

Adicionalmente, no se acreditó ninguna causal que permita concluir que la accionante se encontraba en un estado que le impidiera acudir a este medio de defensa judicial y que convirtiera en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este presupuesto. De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, como lo señaló la Sección Cuarta de esta Corporación, no se cumplió con el requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2018, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la

parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA