CE-11001-03-15-000-2018-03367-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada es 25 de mayo de 2017, notificada mediante edicto de 15 de junio del mismo año; ii) la acción de tutela fue presentada el 13 de septiembre de 2018, lo que significa que, iii) el actor acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de un (1) año y dos (2) meses de ejecutoriada la sentencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales. (…) Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la decisión de la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada el [actor], contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, en tanto no superó el requisito general de procedencia de la inmediatez, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03367-01(AC)

Actor: RODRIGO MÉNDEZ CORTÉS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por el señor Rodrigo Méndez Cortés, contra la sentencia de 15 de noviembre de 2018, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por él incoada contra el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca y el

Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: El señor Rodrigo Méndez Cortés, actuando a través de apoderada judicial, incoó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación el 22 de enero de 2019. 2 Folios 1 a 25. contra de la entonces Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE - hoy UGPPy el señor Fernando García Holguín, con el fin de controvertir la Resolución UGM 026225 de 16 de enero de 2012, a través de la cual se le negó la solicitud de reconocimiento de una pensión de sobreviviente, en condición de compañero permanente de la señora Ligia Stella Posso Díaz (q.e.p.d.).

El asunto, bajo radicado 2012-00140 (acumulado al 2011-00318), fue resuelto en

primera instancia por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, a través de sentencia de 27 de noviembre de 2014, en la que negó el derecho pretendido y se lo reconoció al señor Fernando García Holguín, en calidad de cónyuge sobreviviente de la causante. El accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 25 de mayo de 2017, en la cual confirma la negativa del a quo, respecto del reconocimiento pensional pretendido. Decisión notificada mediante edicto 567 de 15 de junio del mismo año. Al respecto, la parte actora manifiesta que la decisión emitida por el Tribunal accionado se encuentra incursa en defecto fáctico, con ocasión de la negativa frente a la solicitud probatoria testimonial, con la cual pretendía acreditar la convivencia real y efectiva con la causante, para establecer la titular de la sustitución pensional respecto de la cual asegura tiene derecho. Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el señor Rodrigo Méndez Cortés solicitó que, en amparo de los derechos fundamentales invocados, se dejen sin efectos las decisiones judiciales proferidas por las autoridades accionadas, dentro del expediente 2012-00140 (acumulado al 2011-00318) y, en su lugar, se les ordene emitir una nueva decisión favorable a sus intereses, previa recepción de las pruebas testimoniales solicitadas en su momento, en aras de acreditar el requisito de convivencia con la señora Ligia Stella Posso Díaz (q.e.p.d.).

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 25 de septiembre de 20183, la sección primera del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, ordenó vincular y notificar del asunto al municipio de Palmira – Secretaría de Educación, la UGPP, la Fiduprevisora S.A. y al señor Fernando García Holguín, en calidad de terceros interesados. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 4 . El ente previsional, a través del subdirector de defensa jurídica, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en tanto i) no se satisface el principio de la inmediatez, toda vez que la sentencia acusada fue notificada 3 F. 30, vto. 4 Ff. 43 a 99, vto. mediante edicto de 15 de junio de 2017, ii) no se acredita perjuicio irremediable alguno, iii) ni se demostró durante el proceso cuestionado la convivencia entre el accionante y la señora Ligia Stella Posso Díaz, durante los últimos 5 años anteriores a su fallecimiento. La Fiduprevisora S.A. 5 La entidad solicitó que se nieguen las pretensiones de la parte actora, al señalar que la decisión acusada no se encuentra incursa en ninguna de las causales

genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, además, se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto el llamado responder, de acuerdo con las pretensiones de la parte actora, es el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Fernando Garcia Holguín 6 Actuando a través de apoderado judicial, solicitó se nieguen las pretensiones de amparo, en tanto i) el requisito de convivencia entre el actor y la señora Ligia Stella Posso Díaz (q.e.p.d.) no pudo ser acreditado durante el trámite procesal contencioso y, ii) el éste nunca acompañó a la causante durante sus últimos días en la clínica y no asistió a su velorio ni sepelio. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de noviembre de 20187, declaró improcedente la acción de tutela incoada por el señor Rodrigo Méndez Cortés, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro, al considerar que no se satisfacía el requisito de la inmediatez, toda vez que el actor acudió al Juez de tutela 15 meses después de la expedición de la sentencia acusada. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia bajo los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela; además, señaló que no es posible alegar la falta de inmediatez en el presente caso, toda vez que si bien a transcurrido mas de 1 año y 2 meses desde que se profirió la decisión acusada, la vulneración de los derechos fundamentales continua en el tiempo.

CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y el caso concreto. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 20189, esta Sala es competente para conocer la presente 5 Ff. 105 y 106, vto. 6 Ff. 117 a 119, vto. 7 Ff. 155 a 160, vto. 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 9 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. impugnación contra el fallo de tutela proferido el 15 de noviembre de 2018, por la sección cuarta del Consejo de Estado. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional10 como esta Corporación11, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable12, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración

de justicia13. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200514 la Corte Constitucional15 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma16 y de procedencia material17 fijados18 por la misma Corte19. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González20, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. 10 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 11 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo

Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 12 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 13 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 14 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 15 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 16 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela.

17 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 18 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 19 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 20 Emitida en el expediente 11001031500020090132801. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones21; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable22; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y

proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata23. No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la

administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado24. 21 T-173 de 1993 22 T-504 de 2000. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando

Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-0002010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia

judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ),

actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto25. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la

administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. 25 La sección primera de esta Corporación, en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada es 25 de mayo de 2017, notificada mediante edicto de 15 de junio del mismo año; ii) la acción de tutela fue presentada el 13 de septiembre de 201826, lo que significa que, iii) el actor acudió al juez constitucional después de haber

transcurrido más de un (1) año y dos (2) meses de ejecutoriada la sentencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales. Asimismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial. Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la decisión de la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada el señor Rodrigo Méndez Cortés, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, en tanto no superó el requisito general de procedencia de la inmediatez, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 15 de noviembre de 2018, proferida por la sección cuarto del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela incoada por el señor Rodrigo Méndez Cortés, contra el Tribunal

Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO. En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 26 F. 25. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER