CE-11001-03-15-000-2018-03405-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Incumplimiento de carga argumentativa por parte del actor [L]a demandante no expuso ni señaló cuál o cuáles fueron los defectos en los que incurrió supuestamente la autoridad judicial accionada en la providencia de 11 de abril de 2018, únicamente indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en vulneración directa de la Constitución, razón por la cual la Sala no encuentra la carga argumentativa mínima necesaria para analizar algún defecto invocado. (...) no basta con que se alegue la violación directa de la Constitución, sino que es necesario que se precisen los argumentos en los que se sustenta la supuesta irregularidad y que se explique de manera razonable por qué considera que en su caso, no operó la caducidad de la acción, circunstancias que se extrañan en la presente solicitud. Así las cosas, lo que se evidencia es un descontento con la decisión proferida dado que ni en el escrito de tutela ni en la impugnación, sustentó de qué forma se le están vulnerando sus derechos fundamentales ni en qué defecto supuestamente incurrió la entidad demandada. (...) la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que no cumplió con la carga mínima necesaria frente al defecto alegado, pues la accionante únicamente presentó su inconformidad con el sentido de la decisión, sin plantear un genuino debate constitucional que habilite la procedencia de la acción constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03405-01(AC)

Actor: SOCORRO MONCADA CANO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA CUARTA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Caducidad de la acción. Improcedencia por no cumplir con requisito de carga argumentativa mínima SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la accionante, mediante apoderado, contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, que rechazó por improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Del expediente se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: Mediante petición de 22 de junio de 2012, la actora solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas.

La Secretaria de Educación de Pereira mediante Resolución Nº 139 de 22 de febrero de 2013, reconoció y ordenó el pago de la mencionada prestación por la suma de $22.828.551. No obstante, el pago se realizó el 30 de julio de 2013,

motivo por el cual la actora pidió a la entidad el pago de los intereses moratorios. El Fomag por medio de la Resolución Nº 11577 de 27 de marzo de 2015, negó el reconocimiento de los intereses moratorios de las cesantías definitivas. Por lo anterior, la accionante instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fomag con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución Nº 11577 de 27 de marzo de 2015. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira, quien celebró audiencia inicial el 3 de agosto de 2016, durante la cual declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, al considerar que la accionante pretendía revivir términos para acudir ante la jurisdicción con el fin de solicitar la nulidad de una decisión que no fue demandada en forma oportuna. Expuso que con anterioridad al acto administrativo Nº 11577 de 27 de marzo de 2015, el Fomag a través de oficio Nº 5326 de 24 de febrero de 2014, ya había resuelto de forma negativa la petición formulada por la actora tendiente a obtener el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, por lo que contra ese acto era el que debía proceder la demanda, sin embargo, el mismo ya había sido demandado y operó el fenómeno de la caducidad. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación bajo el

argumento de que se hizo referencia a un acto administrativo diferente al demandado para dar por terminado el proceso, por lo que el término de caducidad debió contarse a partir de la notificación de la Resolución Nº 11577 de 27 de marzo de 2015. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, mediante auto del 11 de abril de 2018, confirmó la decisión del a quo, al encontrar que mediante oficio Nº 5326 de 2014, la Secretaría de Educación había decidido de forma negativa la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por lo que la acción debió interponerse contra dicho acto administrativo. Agregó que no es de recibo que la accionante pueda formular peticiones ad libitum para demandarlas en cualquier momento, dado que la caducidad perdería su razón de ser en los medios de control.

2. Fundamentos de la acción La accionante consideró que el auto de 11 de abril de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, incurrió en vulneración directa de la Constitución, en tanto transgredió los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

Manifestó que pese a que en la controversia se encuentran inmersos dos actos administrativos, la ley no prohíbe el agotamiento de la vía gubernativa en varias oportunidades. Así mismo, indicó que las cesantías como derecho irrenunciable no se encuentran inmersas dentro de la figura de la caducidad. Indicó que “(…) la normativa para los derechos laborales es la figura de la PRESCRIPCION y esta empieza a causar una vez se haga exigible la obligación

ósea para (sic) caso en concreto desde el día setenta, que es el momento máximo de plazo que tiene la entidad para pagar las cesantías y por lo cual desde donde empieza a correr el termino de mora, aplicando esta figura se menciona que estábamos dentro de los 3 años siguientes, el día 70 se cumplió el 4 de octubre de 2012 por lo que teníamos para radicar hasta el día 4 de octubre de 2015 y radicamos seguido agotamiento el día 10 de marzo de 2015, están dentro de los parámetros fijados por ley”1. Aseguró que la acción de tutela adquiere relevancia constitucional cuando se discute la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Agregó que reclama la prevalecía del derecho sustancial sobre las formas, así como la protección de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a los principios de confianza legítima y prohibición de contradicción contra decisiones anteriores. Así mismo, mencionó que agotó los medios ordinarios de defensa, que cumple el requisito de la inmediatez, definió de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales y aseveró que no se trata de una sentencia constitucional. Por otra parte, señaló que la primera demanda que presentó se dirigió contra el acto administrativo Nº 5326 de 2014 y que el proceso finalizó con un auto que rechazo la demanda, por lo que consideró que puede presentar otra acción de nulidad y restablecimiento del derecho con los mismos argumentos.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes:

“Respetuosamente le solicito a su honorable despacho, se sirva amparar los derechos fundamentales a la “IGUALDAD (Art.13 C. Pol.) DEBIDO PROCESO (Art. 29 C. Pol.)”; y cualquier otro derecho que se considere vulnerado, y que en la actualidad están siendo vulnerados por parte del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN, en el seno del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicación Nº 66001-33-33-007-2016-00001-01 (J-0758-2017), se emitió sentencia el 11/04/2018, y notificado por correo electrónico el día 11/04/2018. Como consecuencia de lo anterior se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA CUARTA DE DECISIÓN, REVOCAR EL AUTO del 04 (sic) agosto del 2017 mediante el cual declaró probada la excepción de inepta demanda y en su lugar ordene al Juzgado de primera instancia admitir y continuar el proceso”. 1 Folio 3 (reverso) y 4.

4. Pruebas relevantes La actora allegó copia del auto de 11 de abril de 2018, dictado por el Tribunal

Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Risaralda En escrito de 8 de octubre de 2018, el magistrado del despacho que profirió la decisión objetada solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo, habida cuenta de que el auto acusado no adolece de vicio alguno.

Hizo un resumen de los hechos exponiendo que la accionante presentó una nueva solicitud ante la Secretaria de Educación Municipal con el fin de pedir, por segunda vez, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas y fue contra esa decisión que interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la demanda procedía contra el primer acto administrativo que había negado el pago de dicha prestación, por lo que encontró que operó la caducidad de la acción. Explicó que las cesantías son prestaciones unitarias reconocidas que obliga al beneficiario inconforme a atacar el acto administrativo que lo afecta dentro del término establecido en la ley. Por último, manifestó que la accionante pretende tener un nuevo término legal que le permita ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se dirima una controversia sobre un tema en el que ya hubo pronunciamiento por parte del Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Pereira. 5.2. Respuesta del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduprevisora A través de su representante legal, la entidad rindió informe en el que indicó que la acción de tutela es improcedente dado que actuó conforme a la normativa establecida y expuso que la autoridad judicial accionada no desconoció precedentes judiciales relacionados con el objeto de la demanda. Aseveró que no existe vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, por lo que solicitó que se declarara la improcedencia del amparo constitucional y se desvinculara del trámite.

5.3. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional Por intermedio de jefe de la oficina asesora jurídica el ente ministerial pidió que fuera desvinculado de la solicitud de amparo, en tanto no tiene competencia para pronunciase sobre los hechos y pretensiones mencionadas por la accionante. Así mismo, consideró que no se configuran los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 22 de noviembre de 2018, rechazó la tutela presentada por no superar el examen de procedencia contra providencias judiciales.

Indicó que la accionante no precisó la causal de procedibilidad a estudiar, dado que únicamente manifestó su inconformismo con la decisión objetada sin plantear la normativa o jurisprudencia que sustente la interpretación que hace con respecto al hecho de que el legislador no prohíbe el agotamiento de la vía gubernativa en varias oportunidades sobre el mismo asunto. Agregó que el amparo constitucional no es una tercera instancia para poner de manifiesto las cuestiones que fueron decididas por el juez natural.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante, mediante apoderado judicial, impugnó la decisión bajo el argumento de que el juez constitucional de primera instancia no valoró de fondo la viabilidad que tenía la aplicación o no de la caducidad en las cesantías.

Indicó que principalmente se transgredió el derecho fundamental al debido

proceso, por lo que el juez de tutela debió evaluar que se cumplieran todos los parámetros del procedimiento dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y mencionó que “no se puede alegar inepta demanda y en consecuencia la caducidad con respecto al derecho”,2 pues indicó que está cuestionando un acto administrativo diferente, por lo que los tiempos de caducidad empiezan a correr desde la Resolución Nº 11577 de 27 de marzo de 2015, y se cuentan a partir del momento en que radicó la solicitud prejudicial, esto es, el 14 de octubre de 2015. Finalmente, insistió que si bien es cierto que ya había demandado el acto administrativo Nº 5326 de 2014, en esta ocasión la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigió contra un acto administrativo diferente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si se debe confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 22 de noviembre de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, que rechazó el amparo constitucional por improcedente, en tanto no se explicaron las

causales de procedibilidad del amparo de tutela o si, por el contrario, la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante. 2 Folio 75 reverso.

3. El presupuesto de la relevancia constitucional por carga mínima argumentativa El presupuesto de relevancia constitucional tiene como finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales, se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5. Al respecto estableció que este requisito tiene una doble connotación, como

criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una tercera instancia. Como requisito de procedibilidad, la relevancia constitucional exige la verificación de los siguientes elementos: (i) que la situación fáctica expresada en la tutela conlleve necesariamente al análisis de la vulneración de un derecho fundamental y, que el actor justifique de manera suficiente las razones por las cuales considera que se cumple este presupuesto y (ii) que el mecanismo de amparo constitucional no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario que dio origen a la providencia objeto de reproche constitucional.

4. Estudio y solución del caso concreto La decisión de primera instancia se debe confirmar, toda vez que el caso bajo estudio no supera el requisito de relevancia constitucional. La accionante no cumplió con la carga mínima argumentativa La actora, a través de su apoderado, afirmó que la autoridad judicial demandada incurrió en violación directa de la Constitución, en tanto vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, primacía del derecho sustancial sobre las formas y prohibición de contradicción contra decisiones anteriores, al declarar ineptitud sustantiva de la demanda, pues consideró que la ley no prohíbe agotar la vía gubernativa en varias oportunidades. Así mismo, expuso que no se 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge

Octavio Ramírez Ramírez.

4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-0220101. presentó la caducidad de la acción dado que se trata de un nuevo acto administrativo demandado. Al respecto, se debe precisar que la demandante no expuso ni señaló cuál o cuáles fueron los defectos en los que incurrió supuestamente la autoridad judicial accionada en la providencia de 11 de abril de 2018, únicamente indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en vulneración directa de la Constitución, razón por la cual la Sala no encuentra la carga argumentativa mínima necesaria para analizar algún defecto invocado. En efecto, lo que argumenta son inconformidades frente a la decisión que confirmó el auto de primera instancia que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que encontró probado que la demandante pretendía revivir términos, pues operó la caducidad de la acción y, adicional a ello, el acto administrativo sobre el cual versaba la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ya había sido objeto de controversia ante la jurisdicción contencioso administrativa. De hecho, la actora afirmó que “la normativa para los derechos laborales es la figura de la PRESCRIPCION y esta empieza a causar una vez se haga exigible la obligación ósea para (sic) caso en concreto desde el día setenta, que es el momento máximo de plazo que tiene la entidad para pagar las cesantías y por lo

cual desde donde empieza a correr el termino de mora, aplicando esta figura se menciona que estábamos dentro de los 3 años siguientes, el día 70 se cumplió el 4 de oct ubre de 2012 por lo que teníamos para radicar hasta el día 4 de octubre de 2015 y radicamos seguido agotamiento el día 10 de marzo de 2015, están dentro de los parámetros fijados por ley”. Entonces, no basta con que se alegue la violación directa de la Constitución, sino que es necesario que se precisen los argumentos en los que se sustenta la supuesta irregularidad y que se explique de manera razonable por qué considera que en su caso, no operó la caducidad de la acción, circunstancias que se extrañan en la presente solicitud. Así las cosas, lo que se evidencia es un descontento con la decisión proferida dado que ni en el escrito de tutela ni en la impugnación, sustentó de qué forma se le están vulnerando sus derechos fundamentales ni en qué defecto supuestamente incurrió la entidad demandada. Además, es de resaltar que el auto de 11 de abril de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, confirmó la providencia de primera instancia que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por caducidad de la acción, con base en las siguientes razones: “Ahora bien, en el caso concreto aduce la parte actora en su recurso de alzada que el aludido plazo debe contabilizarse a partir de la notificación de la Resolución Nº 11577 del 27 de marzo de 2015, acto administrativo contra el cual se dirige la

demanda de la referencia. No obstante lo anterior, como bien lo advirtió el a quo se encontró que previamente a través de oficio Nº 5326 de 2014 la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira había decidido de forma negativa la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas, reconocidas y cuyo pago fue ordenado en virtud de la Resolución Nº 0139 de 22 de febrero de 2013. Así las cosas, se tiene que a través del mencionado acto administrativo se definió la situación jurídica que aquí se controvierte, por lo que era contra este acto y en la debida oportunidad que debía presentarse la respectiva demanda contencioso administrativa, para reclamar la sanción moratoria por el pago no oportuno de las cesantías definitivas de la señora Moncada Cano, sin que sea de recibo que la misma pueda formular peticiones ad libitum para demandarlas cuando a bien tenga, ya que de ser así perdería su razón de ser la caducidad de los medios de control y con ello el carácter de orden público de las normas procesales”. A su turno, en relación con la afirmación de la accionante encaminada a indicar que la autoridad judicial accionada debió analizar el acto administrativo Nº 11577 de 27 de marzo de 2015, la Sala observa que el tribunal demandado sustentó en la providencia motivo de tacha constitucional las razones por las cuales había caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, es suficiente para concluir que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que no cumplió con la carga mínima

necesaria frente al defecto alegado, pues la accionante únicamente presentó su inconformidad con el sentido de la decisión, sin plantear un genuino debate constitucional que habilite la procedencia de la acción constitucional. Recuérdese que la exigencia argumentativa en la tutela contra providencia judicial es mayor, lo que tiene justificación en la prevalencia prima facie de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica, autonomía e independencia judicial. Lo expuesto impide a la Sala efectuar un estudio de fondo sobre la solicitud de amparo. En consecuencia, confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida por Socorro Moncada Cano contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de

Decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero.- CONFÍRMASE la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por las razones expuestas.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero