CE-11001-03-15-000-2018-03449-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE - No configuración / FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA PARA LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN A DOCENTE - Los cotizados al sistema durante el último año de servicios / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la UGPP al proferir las sentencias de 29 de octubre de 2014 y 14 de septiembre de 2017 en la que presuntamente incurrió en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial al reconocer y ordenar el pago de una pensión con el promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio? (…) [S]e advierte que en la determinación del Ingreso Base de Liquidación de los beneficiarios del régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no existía una posición pacífica de discusión al respecto entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, hasta el momento en el que el primero de los mencionados emitió la de 28 de agosto de 2018 que avaló la tesis de la Corte Constitucional, por lo cual no era posible afirmar que hubiera un precedente consolidado que se adecuara al criterio asumido por las altas cortes; de tal manera, en atención a que en el caso concreto, a través de la sentencia de 14 de septiembre de 2017, la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó la posición asumida por el Consejo de

Estado para acceder a la reliquidación de la pensión reconocida con inclusión del 75% de los factores salariales efectivamente devengados durante el último año de servicios, tal posición asumida por la corporación judicial accionada resulta válida a la luz del principio de independencia y autonomía judicial que reviste a los jueces de la República. (…) en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegitima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del defecto por desconocimiento del precedente, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo. (…) En este orden de ideas, en la medida en que la sección cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo, lo cual constituye una decisión desfavorable a las pretensiones de la demanda y que el sentido de la presente providencia conduce a idéntico fin, esta Sala confirmara la negativa a la solicitud de amparo invocada por la UGPP dentro de la acción de tutela interpuesta contra la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Primero Administrativo de Girardot, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03449-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por la UGPP, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 28 de noviembre de 2018, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Juan Agustín Wilches Vargas en su contra.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: Manifestó que mediante la Resolución PAP 13609 de 4 de abril de 20083, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy UGPP, le reconoció la pensión mensual vitalicia de vejez, al señor Juan Agustín Wilches Vargas, por haber reunido los requisitos legales establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (régimen de transición), teniendo en cuenta la edad y el tiempo de servicio del régimen legal anterior; sin embargo, la determinación del Ingreso Base de Liquidación, se efectuó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Señaló que, como consecuencia de lo anterior, el señor Juan Agustín Vargas Wilches instauró demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos mencionados, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Girardot, el cual emitió la Sentencia de 29 de octubre de 2014 con la que accedió a las pretensiones de la demanda. 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 22 de enero de 2019. 2 Folios 1 a 11 vto. 3 La interesada solicitó la reliquidación de su prestación pensional pero recibió respuesta negativa siempre a través de las resoluciones 06248 de 11 de febrero de 2009, PAP 013034 de 9 de septiembre de 2010, RDP 003357 de 25 de enero de 2013, RDP 017110 de 16 de abril de 2013, RDP 019825 de 30 de abril de 2013, RDP 003357 DE 25 de enero de 2013. Indicó que la parte demandada interpuso el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia que fue resuelto por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la Sentencia de 14 de septiembre de 2017, confirmando la decisión del a quo, en el sentido de ordenar la reliquidación de su prestación pensional con inclusión de los factores devengados durante el último año de servicios. Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por las

autoridades judiciales accionadas, en la medida en que incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, respecto de los factores salariales que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de jubilación, al condenar a la entidad a efectuar una reliquidación de la prestación reconocida el señor Juan Agustín Wilches Vargas, determinando el IBL con base en lo devengado durante el año anterior a su retiro del servicio. Adicionalmente, sostuvo que se desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, contenido en las sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2013, SU - 230 de 2015 y SU - 427 de 2016. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos las providencias de 29 de octubre de 2014 y 14 de septiembre de 2017, emitidas por el Juzgado Primero Administrativo de Girardot y la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente; y, en reemplazo, ordenar al último de los mencionados que profiera una en la que atienda al precedente fijado por la Corte Constitucional en materia de IBL para los beneficiarios del régimen de transición. En subsidio, conceder el amparo transitorio suspendiendo los efectos de las mencionadas decisiones judiciales hasta que se ejerza la acción judicial pertinente.

II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 28 de septiembre de 20184, la sección cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela presentada por la UGPP contra la subsección B

4 Visible a folio 56 vto. del cuaderno principal. de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Primero Administrativo de Girardot y el señor Juan Agustín Wilches Vargas, y ordenó su notificación como demandados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

3.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado Primero Administrativo de Girardot y el señor Juan Agustín Wilches Vargas. Los vinculados al trámite de esta acción de tutela guardaron silencio durante el término de traslado.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 28 de noviembre de 2018, resolvió declarar la improcedencia del amparo deprecado, con los siguientes argumentos5: « […] Así las cosas, ante la falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso objeto de estudio no es posible hacer pronunciamiento de fondo, en la medida en que, la UGPP cuenta con el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar los términos en que se reconoció la pensión del señor Juan

Agustín Wilches Vargas. […]».

V. LA IMPUGNACIÓN El apoderado judicial de la UGPP, impugnó el fallo de 28 de noviembre de 2018, proferido por la sección cuarta del Consejo de Estado, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial, además de señalar que en el presente

asunto se cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto, a su juicio, el señor Juan Agustín Wilches Vargas incurrió en un abuso del derecho al utilizar el sistema judicial para disminuir el patrimonio estatal6.

VI. CONSIDERACIONES 5 Folios 70 a 73. 6 Folios 84 a 91 vto.

Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; y el caso concreto. 6.1. Competencia: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20007 y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 20188, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 28 de noviembre de 2018, por la sección cuarta del Consejo de Estado. 6.2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional9 como esta Corporación10, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable11, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración

de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia12. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200513 la Corte 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 8 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 9 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 10 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203).

11 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 12 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 13 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. Constitucional14 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma15 y de procedencia material16 fijados17 por la misma Corte18. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González19, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes20, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable21, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho. Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. 14 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 15 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 16 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 17 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 18 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y

T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 19 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 20 Al contestar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada e interponer recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que fue desfavorable a sus intereses. 21 En la medida en que interpuso la acción de tutela el 19 de septiembre de 2018, es decir, 3 meses y 13 días después de que se profiriera la Sentencia de 6 de junio de 2018 que puso fin al proceso ordinario. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del juez constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo 22 : a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 6.3. Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial infringió los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la UGPP al proferir las sentencias de 29 de octubre de 2014 y 14 de septiembre de 2017 en la que presuntamente incurrió en un defecto sustantivo y desconocimiento

del precedente judicial al reconocer y ordenar el pago de una pensión con el promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio? 6.4. Del caso concreto. Es preciso indicar que la parte actora hizo uso de este mecanismo constitucional con el fin de dejar sin efecto la providencia de 14 de septiembre de 2017, proferida por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues, de acuerdo con su decir, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, de tal manera que el análisis del juez de tutela debe centrarse en tales supuestos. 22 a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos

la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. Esto, en atención a que la corporación judicial accionada confirmó la decisión del a quo de acceder a las pretensiones de la demanda por considerar que la reliquidación de la prestación pensional debía hacerse conformando el IBL con el 75% de los factores efectivamente devengados durante el último año de servicio, lo cual contraría el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional según el cual este corresponde al promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobro efecto de cosa juzgada. De las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario. De las providencias aportadas al expediente de tutela se evidencia que el señor Juan Agustín Wilches Vargas promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativo Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con radicado 2013-00609, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los actos

administrativos atacados. Después de surtir las actuaciones pertinentes, el Juzgado Primero Administrativo de Girardot profirió la sentencia de 29 de octubre de 2014 con la que accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la pensión del demandante debía reliquidarse con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Lo que dijo la decisión que se censura. - Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada presentó recurso de apelación, de manera que la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2017, confirmó la providencia de 29 de octubre de 2014, por los mismos argumentos del a quo. De la solución planteada al caso concreto. Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionada en sede de tutela por la UGPP, se reitera que aquel hizo uso de este mecanismo con el fin de buscar el amparo de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la subsección B de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al desconocer, presuntamente, el precedente que ha trazado la Corte Constitucional según el cual el ingreso base de liquidación está conformado con el promedio de lo devengado por el interesado durante los últimos 10 años de servicio. Así, para desatar tal inconformidad, es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los

jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas23. Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho24. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los órganos de cierre de las diferentes Jurisdicciones25 que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad26. El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. 23Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. 24En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. 25 Precedente Vertical. 26Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T-292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la

modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual. De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule. En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente27. En tal sentido y en vista de lo anterior, para resolver el cargo planteado es necesario recordar que la Corte Constitucional ha demarcado la forma en la que se puede presentar el desconocimiento de un precedente constitucional, tal como en efecto lo hace en la Sentencia T-360 de 2014 que dijo: «[…] El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la

interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela […]». Al respecto, con el propósito de evidenciar si en el presente asunto se incurrió en un desconocimiento del precedente, es necesario precisar las posiciones asumidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en materia de liquidación pensional de aquellas personas beneficiarias del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 27 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. Posición jurídica del Consejo de Estado y la Corte Constitucional respecto a la determinación del Ingreso Base de Liquidación de los beneficiarios del régimen de transición fijado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Previo a referirnos a los pronunciamientos que hacen parte del criterio asumido por cada corporación judicial respecto al reconocimiento pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición, es necesario precisar que la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través

del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos. Sin embargo, la referida norma, en su artículo 36, dispuso lo siguiente: «[…] ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». De tal manera, el Consejo de Estado entendió que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la

nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Tan es así, que tal interpretación se consolidó a través de la Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010, proferida dentro del radicado 2006-07509-01 (0112-09) con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, se sostuvo: «[…] Con base en lo anteriormente expuesto, en el caso concreto el actor tiene derecho a la reliquidación del beneficio pensional que le fue reconocido incluyendo los factores salariales devengados durante el último año de servicios y que la entidad accionada no tuvo en cuenta al liquidar su prestación. […]». Lo anterior, en la medida en que en la mayoría de asuntos de contornos similares la situación particular para el reconocimiento pensional de los demandantes daba lugar a la aplicación la ley 33 de 1985 en lo relativo a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión y que en ese caso el ingreso base de liquidación de la pensión más favorable es el previsto en la referida norma que obliga a liquidar la pensión en el 75% de los factores que de forma habitual y periódica haya devengado el titular del derecho durante el último año de servicios. Así pues, en principio, la Corte Constitucional concordaba con la referida interpretación, tal como se observa en las sentencias T-631 de 2002, T-169 de 2003 T-651 de 2004, T-158 de 2006, T-251 de 2007, T-101 de 2008, y T-180 de

2008, en la que al abordar el estudio del ingreso base de liquidación de las pensiones amparadas por el régimen de transición concluyó que debía aplicarse el IBL del régimen anterior, en tanto el monto y la base conforman una unidad inescindible, y que el efecto útil del inciso 3°, artículo 36, está en suplir eventuales vacíos en los regímenes derogados. Sin embargo, la Corte Constitucional varió el criter