CE-11001-03-15-000-2018-03504-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELASuperó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a acción de tutela se interpuso el 25 de septiembre de 2018, y la sentencia objeto de reproche fue notificada por estado el día 20 de marzo de 2018, esto es, seis (6) meses y cuatro (4) días después del término exigido para instaurar dicha acción constitucional. Es importante señalar que la acción constitucional va dirigida a controvertir decisiones judiciales, por lo que no se cuenta el término desde el auto de obedézcase y cúmplase, sino desde la fecha en que se notificó la decisión. Es por ello que debe tomarse como referente la fecha en que se notificó por estado la providencia objeto de tutela, por lo que a partir de ese momento no se cumple el plazo mínimo razonable que ha estimado la Sala Plena del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03504-01(AC)

Actor: JAIME PARDO PARDO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Y JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, SECCIÓN SEGUNDA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial. Requisitos de procedibilidad. Falta del requisito de inmediatez. Confirma improcedencia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por el actor, a través de apoderado judicial, contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 20181, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro de la acción de tutela de la referencia que rechazó por 1 Folios 76-81. improcedente la solicitud de amparo constitucional, por no cumplir con el requisito de la inmediatez.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La parte demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: 1. “Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso por vía de hecho al presentarse el defecto sustantivo y probatorio en el Auto del 8 de junio de 2017, proferido por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá y en la providencia del 1 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo

de CundinamarcaSección Segunda-Subsección B y el derecho al acceso a la administración de justicia de la accionante.

2. Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN B y JUZGADO QUINCE ADMINSTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la providencia de 1 de febrero de 2018 y el Auto del 8 de junio de 2018, respectivamente; y en su lugar, se ordene librar mandamiento de pago en

contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP a favor del señor JAIME PARDO PARDO identificado con cedula de ciudadanía Nº 17.127.748, por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 2 de mayo de 2007, debidamente ejecutoriada con fecha 15 de mayo de 2007, los cuales fueron causados desde el 16 de mayo de 2007 hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984)”.

2. Hechos Del expediente, se tienen como relevantes los siguientes: Manifestó el actor que mediante sentencia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá el 2 de mayo de 2007, se condenó a

CAJANAL EICE a reliquidar y pagar la pensión de jubilación de Jaime Pardo Pardo incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, quedando ejecutoriada el 15 de mayo de 2007. Indicó que CAJANAL EICE, en liquidación, mediante Resolución Nº UGM 008463 del 15 de septiembre de 2011, ordenó dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá y reportó al FOPEP en el mes de febrero de 2013 la novedad de inclusión en nómina, cancelando la suma de $51873.589, por concepto de pago de diferencia de mesadas atrasadas e indexación. Señaló que en el pago mencionado no se incluyó lo correspondiente a los intereses moratorios de conformidad con el inciso 5º del artículo 177 del C.C.A., los cuales fueron ordenados en la sentencia judicial y reconocidos en el acto administrativo de cumplimiento. Por lo anterior, el 28 de febrero de 2017 instauró demanda ejecutiva contra la UGPP, cuyo reparto le correspondió al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien mediante auto del 8 de junio de 2017 negó el mandamiento de pago, por encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, mismo que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, en auto de 1º de febrero de 2018, que confirmó la

decisión.

3. Fundamentos de la acción El accionante sostuvo que las decisiones emitidas por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto, a su juicio, incurrieron en defecto sustantivo al desconocer el régimen legal aplicable al caso concreto, fundamentándose únicamente en lo preceptuado en el literal k del artículo 164 del CPACA.

Refirió que los términos de las acciones judiciales incoadas contra CAJANAL EICE fueron suspendidos hasta el momento en que culminara el proceso de liquidación de la que fue objeto, esto es, el 11 de junio de 2013, por lo que hasta esa fecha se suspendieron los términos de prescripción y no operó la caducidad de las acciones.

4. Oposición 4.1. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Mediante escrito de 8 de octubre de 20182, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional solicitó que se declaré la improcedencia de la tutela, por cuanto en la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario, la misma se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema de la caducidad de la acción ejecutiva, en el que se evidenció que no había lugar a librar mandamiento de pago.

Afirmó que la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una

tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de lo contencioso administrativo, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. Finalmente, señaló que se desconoció el requisito de la inmediatez. 4.2. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” El Magistrado Luis Gilberto Ortegón Ortegón manifestó que se atiene a lo que se demuestre durante el trámite de la referencia, y en cuanto a la inconformidad con el proveído de 1º de febrero de 2018, estimó que las razones que sirvieron de fundamento están consignadas en la parte motiva de la providencia. 4.3. Respuesta del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda 2 Folios 29-39. En escrito del 12 de octubre de 20183, la juez titular realizó un breve recuento de los hechos y manifestó que en el trámite del proceso ejecutivo se garantizaron los derechos fundamentales de las partes, y que la decisión de caducidad se adoptó con fundamento en las causales contenidas en la Ley 1437 de 2011 y en las piezas procesales obrantes en el plenario, razón por la cual los argumentos de la tutela esbozados por la parte accionante, en cuanto a que se vulneraron sus derechos fundamentales, no tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, solicitó que sean desestimadas.

5. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 26

de octubre de 2018, rechazó por improcedente la solicitud de amparo constitucional, teniendo en cuenta que no se cumplió con el requisito de la inmediatez. Indicó que la solicitud de amparo no fue interpuesta dentro de un plazo razonable, contado desde que se presentó el presunto hecho vulnerador. Afirmó que teniendo en cuenta el auto de 1º de febrero de 2018, que finalizó el proceso ejecutivo impetrado por el actor, se notificó mediante estado el 20 de marzo de 2018, por lo que el plazo para interponer la acción constitucional feneció el 20 de septiembre de 2018 y la tutela fue radicada el 25 de septiembre de 2018, es decir, 5 días después de haber vencido dicho lapso. Por último, advirtió que la parte accionante no justificó su inactividad en el período transcurrido entre la ejecutoria de la providencia de la cual solicita su revocatoria y el momento de la interposición de la acción de tutela.

6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la apoderada del actor impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que sea estudiada a fondo la tutela incoada.

Manifestó que no se puede contabilizar el término para impetrar la acción de tutela desde la fecha de ejecutoria del auto proferido el 1º de febrero de 2018, toda vez que el proceso ejecutivo regresó al juzgado de origen el 6 de julio de la misma anualidad, ingresó al despacho el 23 del mismo mes y año, y se profirió auto de

obedézcase y cúmplase hasta el 2 de agosto de 2018. En consecuencia, el término de inmediatez debe contabilizarse desde este último extremo, fecha en la que cobró ejecutoria el auto del 1º de febrero de 2018. Señaló que no se tuvo en cuenta el fondo del asunto, ni se abordó el estudio de la vulneración al debido proceso que se presentó en el proceso ejecutivo, ni lo establecido en el precedente jurisprudencial fijado por esta Corporación frente a la suspensión de la caducidad en los procesos ejecutivos contra la extinta CAJANAL EICE. Por último, solicitó tener en cuenta los hechos presentados en la acción constitucional, y la jurisprudencia de esta Corporación sobre el tema de caducidad de la acción ejecutiva. 3 Folio 75.

II CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991, el 13 del Acuerdo 58 de 1999 y el literal c, del artículo 2º del Acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si se debe confirmar la sentencia de 26 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la acción de tutela, al concluir que no cumple con el requisito de la inmediatez, puesto que fue interpuesta por fuera del término de los seis meses que ha precisado la Sala Plena de esta Corporación,

contados desde la notificación de la providencia o, si por el contrario, se debe acceder a las pretensiones formuladas por el actor.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. Sin embargo, la Corte Constitucional4 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se

tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 4 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 5 Ibídem. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar6, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20167, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo

causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente.”8 Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional10. En lo que respecta al ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional en relación con la inmediatez señaló que, por una parte, (i)

el examen de este requisito debe ser más estricto y riguroso, pues con una eventual orden de amparo se estarían comprometiendo el principio de seguridad jurídica, la garantía de la cosa juzgada, así como la presunción de acierto con la que están revestidas las providencias judiciales; y por la otra, (ii) la carga de argumentación en cabeza del demandante para justificar su inactividad aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe, entre la presentación del amparo y el momento en que se consideró que se vulneró su derecho, ya que “el paso tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de las sentencias”11.

4. Estudio y solución del caso concreto 6 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015

M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 7 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 8 Ibídem. 9 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En el asunto objeto de estudio, el actor solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con las providencias proferidas por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el 8 de junio de 2017, y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, el 1º de febrero de 2018. Lo anterior, al considerar que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo al desconocer el régimen legal aplicable al caso concreto, fundamentándose únicamente en lo preceptuado en el literal k del artículo 164 del CPACA. La Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación en sentencia de 26 de octubre de 2018, rechazó por improcedente la acción de tutela, al concluir que no cumple con el requisito de inmediatez. El apoderado del actor presentó escrito de impugnación en el que sostuvo que no se puede contabilizar el término para impetrar la acción de tutela desde la fecha de ejecutoria del auto de 1º de febrero de 2018, toda vez que el proceso ejecutivo regresó al juzgado de origen el 6 de julio de ese año, ingresó al despacho el 23 de julio de 2018 y se profirió auto de obedézcase y cúmplase hasta el 2 de agosto de

2018. En consecuencia, cobró ejecutoria el 2 de agosto de 2018, por lo que el término de inmediatez debe contabilizarse desde este último extremo.

Al respecto, la Sala encuentra que como lo afirmó el a quo, no se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que la acción de tutela se interpuso el 25 de septiembre de 2018, y la sentencia objeto de reproche fue notificada por estado el día 20 de marzo de 2018, esto es, seis (6) meses y cuatro (4) días después del término exigido para instaurar dicha acción constitucional. Es importante señalar que la acción constitucional va dirigida a controvertir decisiones judiciales, por lo que no se cuenta el término desde el auto de obedézcase y cúmplase, sino desde la fecha en que se notificó la decisión. Es por ello que debe tomarse como referente la fecha en que se notificó por estado la providencia objeto de tutela, por lo que a partir de ese momento no se cumple el plazo mínimo razonable que ha estimado la Sala Plena del Consejo de Estado. Por último, se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales, dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad para interponer la solicitud de amparo de conformidad con la sentencia de la Sala Plena del 5 de agosto del 201412, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, la Sala confirmará la decisión proferida el 26 de octubre de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de

Estado, en el entendido de que se debió declarar la improcedencia de la acción.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

12 M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 26 de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

AUSENTE CON PERMISO

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero