CE-11001-03-15-000-2018-03505-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO EJECUTIVO / MEDIDAS CAUTELARES / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo idóneo y eficaz [L]a Sala [deberá] determinar si en el presente caso procede la acción de tutela contra la providencia judicial demanda y, en caso afirmativo, determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados por la parte actora, al decretar el embargo y retención de los depósitos judiciales que tenga o llegare a tener la [entidad tutelante]. (…) La [parte actora] interpuso la presente acción de tutela, con el fin de que se dejara sin efectos los autos de 18 de junio de 2018 y 3 de septiembre del mismo año, mediante los cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretaron el embargo y retención de los depósitos judiciales que tenga o llegare a tener esa entidad en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título financiero, dentro del proceso ejecutivo que adelanta el señor [O.I.B. y otros]. Para la Sala no es de recibo el argumento de la parte accionante, según el cual, no cuenta con otro mecanismo ordinario de defensa dentro del proceso ejecutivo, con el fin de lograr la revocatoria de la medida de embargo aquí pretendida. Lo anterior, teniendo en cuenta que los autos referidos dejaron en firme las medidas cautelares de embargo, por lo tanto, esas decisiones se podía cuestionar mediante el recurso de apelación, acorde con lo establecido en el numeral 8° del artículo 321 del CGP. (…) [Asimismo,] [d]e la lectura del

expediente, no se advierte que existan circunstancias especiales que le impidieran a la parte actora interponer el recurso de apelación contra los autos que decretaron las medidas cautelares dentro de la oportunidad procesal correspondiente. (…) En consecuencia, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, se impone declarar improcedente la solicitud de amparo elevada por la [entidad tutelante].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03505-00(AC)

Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala la acción de tutela presentada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra la citada autoridad, al considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: […] PRIMERA: Que se revoquen los Autos Interlocutorios fechados a 18 de junio y 03 de septiembre de la presente anualidad proferidos por el Tribunal Administrativo del

Valle del Cauca M.P. Luz Elena Sierra Valencia a través de los cuales se resolvió decretar el embargo y retención de los depósitos bancarios que tenga o llegare a tener la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional en cuentas corrientes o de ahorro o de cualquier otro título financiero, que posea el banco de occidente por el monto de quince mil seiscientos cincuenta y ocho millones trecientos treinta y siete mil cuatro cientos noventa y tres pesos con ocho centavos ($15.858.337.493,8).

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se deje sin efectos las providencias referenciadas, y se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca M.P. Luz Elena Sierra Valencia, respetar los preceptos constitucionales y legales relacionados con la inembargabilidad de las cuentas de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía

Nacional.”

2. Hechos Revisado el expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Oscar Isaza Benjumea y algunos familiares promovieron acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables, por la influencia determinante representada en la información emitida por un noticiero de carácter nacional, así como por lo reproducido en los artículos de prensa donde se presentó a los demandantes como integrantes de un cartel de narcotráfico en Buenaventura. 2.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 14 de

noviembre de 2002, negó las pretensiones de la demanda. Decisión que fue revocada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia de 19 de noviembre de 2012 y, en su lugar, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL administrativamente responsable por los perjuicios causados a los demandantes OSCAR ISAZA BENJUMEA, AMPARO PINZÓN NIETO, OSCAR DAVID ISAZA PINZÓN y MARGARITA MARÍA ISAZA PINZÓN, por los hechos acaecidos el 23 de octubre de 1996.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDÉNASE la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL al pago de los perjuicios morales así: para OSCAR ISAZA BENJUMEA el valor de CIENTO SESENTA (160) smlmv ($90.672.000); para AMPARO PINZÓN NIETO, la suma de CIENTO SESENTA (160) smlmv ($90.672.000); en favor de OSCAR DAVID ISAZA PINZÓN el valor de CIENTO SESENTA (160) smlmv ($90.672.000); y para MARGARITA MARÍA ISAZA PINZÓN una suma de CIENTO SESENTA (160) smlmv ($90.672.000).

TERCERO: CONDÉNASE la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL a pagar en favor de los demandantes las sumas que se establezcan por concepto de perjuicio material en la modalidad de daño emergente y lucro cesante por: las pérdidas generadas por cancelación definitiva del negocio con ALCALDAS;

pérdidas originadas por sub-utilización de la capacidad instalada ESTACIÓN DE SERVICIOS BRISAS DEL PACÍFICO Y LAS PALMAS; mayores intereses pagados al Banco de Bogotá por las instalaciones; mayores intereses pagados a la ESSO Colombia por la ampliación de doce meses en el plazo del préstamo; pérdida por necesidad de prorrogar el plazo de arriendo en un (1) año más; intereses cobrados por Granfiduciaria S.A ante la imposibilidad de vender áreas y cancelar obligaciones desde diciembre de 1996; pérdida originada en dación en pago a la Corporación Financiera Progreso S.A., en el incidente de liquidación de perjuicios que deberá tramitarse dentro del término legal ante el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que deberá iniciarse dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación del auto del a quo que ordene cumplir lo dispuesto en esta providencia, de acuerdo a lo establecido en el artículo 172 del C.C.A.

CUARTO: CONDÉNASE a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL a cumplir con las siguientes medidas de reparación no pecuniarias: (…)” 2.3. El demandante, Oscar Isaza Benjumea presentó la respectiva cuenta de cobro ante la entidad y posteriormente, promovió proceso ejecutivo en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 2.4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante autos interlocutorios de 18 de junio y 3 de septiembre de 2018, decretó el embargo y retención de los depósitos bancarios que tenga o llegare a tener la Nación – Ministerio de Defensa

– Policía Nacional, en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título financiero que posea, limitado a la suma de $15.758.337.493,8, como cuantía máxima de la medida de embargo. 2.5. Mediante oficio circular nro. 5000/LES 2018-00341-00 de 11 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca comunicó al banco de Occidente la medida cautelar adoptada en los autos interlocutorios de 18 de junio y 3 de septiembre de 2018. 2.6. Según certificación expedida el 14 de septiembre de 2018, por el Jefe del Grupo Ejecución y Decisiones Judiciales de la Policía Nacional, informó que “verificada la base de datos de donde se encuentran registradas las cuentas de cobro radicadas hasta la fecha, figura solicitud de cumplimiento al fallo judicial a favor del señor Oscar Isaza Benjumea, con el turno de pago asignado No. 250-S2016”, lo cual quiere decir, que cuenta con un turno de pago concedido, de conformidad con lo previsto en el artículo 36 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995.

3. Argumentos de la tutela La accionante considera que la decisión de la autoridad judicial accionada transgrede sus derechos fundamentales, pues la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional es un órgano dependiente del presupuesto nacional, sus bienes incluyendo las cuentas bancarias tienen la característica de ser inembargables.

Además, según la certificación expedida por el Director Administrativo y Financiero de la Policía Nacional, la cuenta que se embargó ostenta la calidad de

inembargable, por lo que al momento de adoptarse la medida, la accionada debió estudiar de fondo y señalar el fundamento legal para aplicar la excepción y lograr embargar las cuentas de ahorro y corriente que tiene en la actualidad la Policía Nacional, tal y como lo exige el artículo 594 del CGP. Aseguró que la entidad la Policía Nacional, se encuentra dispuesta a dar cumplimiento al fallo de reparación directa, por ello, cumplió con lo establecido para la asignación de turnos de pago de sentencias, luego el señor Isaza Benjumea y los otros demandantes deben someterse al procedimiento respectivo, conforme lo establece el Decreto 0768 de 1993, modificado por el Decreto 818 de 1994, en concordancia con el artículo 36 del Decreto 359 de 1995.

4. Trámite procesal Mediante auto de 8 de octubre de 2018, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó la notificación a las partes y a los señores Oscar Isaza Benjumea, Oscar David Isaza Pinzón, Margarita María Isaza Pinzón y Amparo Pinzón Nieto, como terceros interesados, a quienes se les remitió copia de la demanda1.

5. Intervención Terceros con interés en las resulta de la tutela Los señores Oscar Isaza Benjumea, Amparo Pinzón Nieto, Oscar David Isaza Pinzón y Margarita María Isaza Pinzón, quienes son parte accionante en el proceso ejecutivo, mediante apoderado judicial, se opusieron a la prosperidad de la acción de tutela de la referencia, por lo siguiente: Aseguró que la parte actora pretende que con la entrega del turno se impida la

interposición y trámite del proceso ejecutivo, al indicar que deben someterse como los demás demandantes a la espera de que se cumpla el referido turno. Que las medidas cautelares adoptadas se encuentran ajustadas a derecho y tienen el correspondiente soporte legal, cuya finalidad es garantizar el cumplimiento de la sentencia de reparación directa. Señaló que la finalidad de la Policía Nacional al interponer el presente recurso de amparo, es entorpecer de forma temeraria el proceso ejecutivo que se está adelantando en su contra.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela – generalidades La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. De la acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos 1 Folio 30 (vuelto)

constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad2. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional3. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; 2 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 3Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de

2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 4 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la

Constitución.

3. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si en el presente caso procede la acción de tutela contra la providencia judicial demanda y, en caso afirmativo, determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados por la parte actora, al decretar el embargo y retención de los depósitos judiciales que tenga o llegare a tener la nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional.

4. Caso concreto La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional interpuso la presente acción de tutela, con el fin de que se dejara sin efectos los autos de 18 de junio de 2018 y 3 de septiembre del mismo año, mediante los cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decretaron el embargo y retención de los depósitos judiciales que tenga o llegare a tener esa entidad en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título financiero, dentro del proceso ejecutivo que adelanta el señor Oscar Isaza Benjumea y otros.

Para la Sala no es de recibo el argumento de la parte accionante, según el cual, no cuenta con otro mecanismo ordinario de defensa dentro del proceso ejecutivo, con el fin de lograr la revocatoria de la medida de embargo aquí pretendida. Lo anterior, teniendo en cuenta que los autos referidos dejaron en firme las medidas cautelares de embargo, por lo tanto, esas decisiones se podía cuestionar mediante el recurso de apelación, acorde con lo establecido en el numeral 8° del artículo 321 del CGP, según el cual: “ARTÍCULO 321. PROCEDENCIA. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.

También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…)

8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla. (…)”.

(Negrillas de la Sala) El referido recurso, debió interponerse dentro del término de ejecutoria de los autos de 18 de junio de 2018 y 3 de septiembre de la misma anualidad, según lo prevé el numeral 2º del artículo 322 del Código General del Proceso5 en los siguientes términos: “El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…)

2. La apelación contra autos podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar del nuevo auto si fuere susceptible de este recurso.

Proferida una providencia complementaria o que niegue la adición solicitada, dentro del término de ejecutoria de esta también se podrá apelar de la principal. La apelación contra una providencia comprende la de aquella que resolvió sobre la complementación. Si antes de resolverse sobre la adición o aclaración de una providencia se hubiere interpuesto apelación contra esta, en el auto que decida aquella se resolverá sobre la concesión de dicha apelación. (…)”. De la lectura del expediente, no se advierte que existan circunstancias especiales que le impidieran a la parte actora interponer el recurso de apelación contra los autos que decretaron las medidas cautelares dentro de la oportunidad procesal

correspondiente. Sin embargo, la parte accionante optó por interponer la acción de tutela como si fuera un trámite diseñado para reemplazar los mecanismos previstos por el ordenamiento jurídico para subsanar la omisión o descuido en ejercer la debida defensa de los derechos en los escenarios procesales correspondientes. Al respecto, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala: “La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” En ese orden de ideas, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario que sólo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, por lo tanto, no puede ser utilizada como un trámite alternativo para sustituir los procesos judiciales que el ordenamiento ha dispuesto para el efecto.

Así las cosas, ante la existencia de otro medio de defensa judicial y, en la medida en que no se advierte una situación de especial consideración que permita el amparo de los derechos invocados por esta vía de manera excepcional, resulta improcedente la utilización de la presente tutela como mecanismo transitorio. Por lo anterior, la Sala se releva de hacer cualquier pronunciamiento adicional en relación con las inconformidades que la actora planteó frente a las medidas de 5 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA

embargo y retención adoptadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en los autos de 18 de junio de 2018 y 3 de septiembre del mismo año. En consecuencia, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, se impone declarar improcedente la solicitud de amparo elevada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección Ausente con excusa

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ