CE-11001-03-15-000-2018-03518-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Frente a casos relacionados con delitos de lesa humanidad / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura porque no existe una postura uniforme sobre la materia / TÉRMINO DE CADUCIDAD EN MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – La imprescriptibilidad en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, no opera para la acción de reparación directa [L]a Sala encuentra que el Tribunal Administrativo accionado, en su decisión, acogió algunos pronunciamientos de esta Subsección, en el que se ha considerado, de un lado, que aunque el delito de secuestro es de lesa humanidad, ello no significa que la acción de reparación directa sea imprescriptible; de otro lado, que frente a estos casos, el término de caducidad se debe contabilizar a partir del momento en que la persona recobra su libertad. (…) Así lo consideró el Tribunal Administrativo ad quem: (…) “… el Consejo de Estado ha indicado que si bien el secuestro se trata de un delito de lesa humanidad, tal y como lo adujo el apelante, esto no quiere decir que la reparación directa sea imprescriptible, pues aplicar los términos de caducidad en este medio de control no afectan los derecho (sic) a la reparación integral de las víctimas de ese delito. (…) “Así, esa corporación determinó que el término para contabilizar la caducidad se debe contar a partir del momento en el que la persona recobra su libertad. (…) “Por otra parte, no puede obviarse que tal y como lo indicó el a quo, en caso con similitud

fáctica, en el que el demandante también había sido secuestrado por las FARC en el mismo hecho, el Consejo de Estado determinó que el computo (sic) de la caducidad de esa demanda debía contarse a partir de la fecha en la que él fue dejado en libertad. (…) “En ese orden de ideas, la sala coincide con lo determinado por el juzgado Treinta y Dos, dado que en este caso sí operó la caducidad del medio de control. (…) “Así, se encuentra acreditado que los demandantes fueron liberados el 21 de junio del año 2001, por lo que el término para interponer la demanda vencía el 22 de junio de 2003, y como la misma fue presentada el 16 de marzo de 2017, es claro que la caducidad del medio de control ya se había configurado”. (…) Como se observa, la autoridad judicial accionada sustentó su decisión en pronunciamientos de esta Subsección, con el razonamiento y el sustento jurídico respectivo, sin que resulte viable para el juez de tutela –como lo señaló la Sección Cuarta de esta Corporación– imponerle al juez del proceso ordinario un criterio interpretativo o valorativo, en contravía de los principios de autonomía e independencia judicial, amén de que desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo subsidiario. (…) Así las cosas, dado que la decisión controvertida se fundamentó en algunos pronunciamientos de esta Subsección, en relación con la determinación de la caducidad de la acción en temas relacionados con delitos de lesa humanidad, se confirmará el fallo impugnado, en cuanto denegó el amparo solicitado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth

García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., ocho (08) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03518-01(AC)

Actor: HILDA SOFÍA DELGADO DE VELASCO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 21 de febrero de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo solicitado.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda En escrito presentado el 26 de septiembre de 2018, la señora Hilda Sofía Delgado de Velasco, en nombre propio, presentó demanda de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso1.

2. Los hechos El 16 de marzo de 2017, la señora Hilda Sofía Delgado de Velasco presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los perjuicios derivados del secuestro de su hijo Ciro Alfonso Velasco, quien prestaba su servicio militar obligatorio en la base militar ubicada en el municipio de Miraflores (Guaviare), en agosto de 1998.

Por auto de 21 de junio de 2017, el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá admitió la demanda de reparación directa, pero en la audiencia inicial celebrada el 7 de junio de 2018, se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. La parte actora interpuso recurso de apelación contra esa decisión y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto de 16 de agosto de 2018 (aquí cuestionado), confirmó la declaratoria de caducidad, por las mismas razones expuestas en primera instancia. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora alegó que la providencia cuestionada desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado, que ha reconocido que la caducidad no aplica en casos de delitos de lesa humanidad. Citó las siguientes providencias: 1 Folios 1 a 21 del cuaderno principal. - Sentencia del 15 de febrero de 2018, expediente 05001-23-33-000-2016-0077401 (60.194), proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de

Estado. - Sentencia de tutela del 8 de febrero de 2018, expediente 11001-03-15-000-201703481-00, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. - Sentencia del 11 de abril de 2016, expediente 05001-23-31-000-2000-20274-01 (36.079), proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 4.- Trámite en primera instancia Mediante auto de 23 de octubre de 2018, se admitió la demanda tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, así como a los terceros interesados y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. - La coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, pues la providencia cuestionada resultó acorde con el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que, para casos de secuestro, contabiliza la caducidad desde la liberación de la víctima directa del daño. Agregó que la parte actora pretende revivir un debate ya concluido3. - El secretario general de la Policía Nacional también pidió que el amparo fuera denegado, por cuanto en el proceso ordinario se demostró la caducidad. Agregó que la Policía Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no fue parte en el proceso de reparación directa promovido por la señora Delgado de Velasco y otros4. El Tribunal Administrativo accionado no rindió informe, ni el Juzgado

Administrativo de primera instancia se pronunció. 5.- La sentencia de primera instancia 2 Folio 36 del cuaderno principal. 3 Folios 46 y 47 del cuaderno principal. 4 Folios 49 a 51 del cuaderno principal. Mediante sentencia de 21 de febrero de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda de tutela, con fundamento en lo siguiente (transcripción literal)5: “6.1. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que en el presente asunto no se evidencia un desconocimiento del precedente, toda vez que no existe una posición unificada en la Sección Tercera del Consejo de Estado frente al cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de daños derivados de delitos constitutivos de lesa humanidad. El tribunal demandado, en uso de la autonomía e independencia judicial, sustentó la decisión cuestionada en el criterio de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que considera que la caducidad sí aplica en los casos de reclamaciones por perjuicios ocasionados por delitos de lesa humanidad. “6.2. La Sala advierte que el juez de tutela no puede imponer al juez del proceso ordinario un criterio interpretativo o valorativo, pues hacerlo atentaría contra los referidos principios de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría la finalidad de la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario. “6.3. Adicionalmente, de las decisiones que adujo el demandante como aplicables al caso y presuntamente desconocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, si bien tratan sobre la aplicabilidad de la imprescriptibilidad del

término para demandar en sede de reparación directa en los casos donde se puede determinar que se trata de delitos constitutivos de lesa humanidad, no puede sostenerse que se trata de una línea pacífica por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Se insiste, no existe uniformidad ni aplicabilidad de la mencionada posición que adoptaron algunas subsecciones de la Sección Tercera, y por tal razón, mal podría el juez constitucional sobrepasar los principios de autonomía e independencia judicial, máxime cuando no se tiene definido por parte del órgano de cierre una postura debidamente decantada. “6.4. Queda resuelto el problema jurídico: la providencia del 16 de agosto de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no desconoció el precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa promovido por Hilda Sofía Delgado de Velasco y otros contra el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. “6.5. Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por la señora Hilda Sofía Delgado de Velasco” (se destaca). 6.- La impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión, para lo cual reiteró que el Tribunal accionado desconoció el precedente de esta Sección del Consejo de Estado, en relación con la aplicación de la caducidad frente temas que involucran, como en su caso, delitos de lesa humanidad. Citó, además, un fallo proferido el 30 de agosto 5 Folios 54 a 62 del cuaderno principal.

de 2018 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Corporación, en la que se revocó una providencia que había declarado la caducidad de la acción frente a la demanda presentada –como ocurrió en este asunto– por familiares de secuestrados6. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características8. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son9: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de

defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. 6 Folios 70 a 74 del cuaderno principal. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala

Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela

verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado10.

2. Caso concreto La Sala confirmará la sentencia recurrida, toda vez que, como en ella se indicó, dentro de la Sección Tercera del Consejo de Estado no existe actualmente una postura uniforme en relación con la operancia o no del fenómeno jurídico procesal de la caducidad acción respecto de los daños derivados de las conductas constitutivas de delitos de lesa humanidad, al punto que la Sala Plena de dicha Sección asumió el conocimiento de un asunto de esa naturaleza, con el propósito de unificar su jurisprudencia.

En efecto, en providencia de 17 de mayo de 2018, la Sala decidió: “En suma, como entre las Subsecciones no existe un criterio uniforme en torno a la aplicación del término de caducidad respecto de los daños derivados de las conductas constitutivas de lesa humanidad, se concluye que, en efecto, la Sala se encuentra ante una situación que amerita que se dicte una sentencia de unificación. “Además, el tema resulta de especial relevancia, porque impone determinar el alcance del bloque de constitucionalidad frente a las normas internas que fijan el término dentro del cual se deben ejercer las pretensiones de reparación directa. “Así las cosas, por razones de importancia jurídica y dada la necesidad de unificar jurisprudencia al respecto, la Sala Plena avocará el conocimiento del sub lite en

segunda instancia y, de manera consecuente, resolverá los recursos de apelación presentados por las partes en contra de la sentencia del 10 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. “Lo anterior, en ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 14B11 del Reglamento de esta Corporación -Acuerdo 58 de 1999-”12 (se destaca). Ahora bien, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo accionado, en su decisión, acogió algunos pronunciamientos de esta Subsección, en el que se ha considerado, de un lado, que aunque el delito de secuestro es de lesa humanidad, ello no significa que la acción de reparación directa sea imprescriptible; de otro

lado, que frente a estos casos, el término de caducidad se debe contabilizar a partir del momento en que la persona recobra su libertad. Así lo consideró el Tribunal Administrativo ad quem: “… el Consejo de Estado ha indicado que si bien el secuestro se trata de un delito de lesa humanidad, tal y como lo adujo el apelante, esto no quiere decir que la reparación directa sea imprescriptible, pues aplicar los términos de caducidad en este medio de control no afectan los derecho (sic) a la reparación integral de las víctimas de ese delito13. “Así, esa corporación determinó que el término para contabilizar la caducidad se debe contar a partir del momento en el que la persona recobra su libertad14. “… “Por otra parte, no puede obviarse que tal y como lo indicó el a quo, en caso con similitud fáctica, en el que el demandante también había sido secuestrado por las FARC en el mismo hecho, el Consejo de Estado determinó que el computo (sic) 11 Original de la cita: “Artículo 14B. Competencia de cada subsección. Artículo adicionado por el artículo 1 del Acuerdo 140 de 2010. El nuevo texto es el siguiente: Cada Subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las Subsecciones sesionarán conjuntamente: “(…). “3. Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho (…)”. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, proveído de 17 de mayo de 2018, exp. 61.033.

13 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de marzo de 2017, Rad. 73001233100020110045201 (44812), C.P. Hernán Andrade Rincón”. 14 Original de la cita: “Ibídem”. de la caducidad de esa demanda debía contarse a partir de la fecha en la que él fue dejado en libertad15. “En ese orden de ideas, la sala coincide con lo determinado por el juzgado Treinta y Dos, dado que en este caso sí operó la caducidad del medio de control. “Así, se encuentra acreditado que los demandantes fueron liberados el 21 de junio del año 2001, por lo que el término para interponer la demanda vencía el 22 de junio de 2003, y como la misma fue presentada el 16 de marzo de 2017, es claro que la caducidad del medio de control ya se había configurado”16. Como se observa, la autoridad judicial accionada sustentó su decisión en pronunciamientos de esta Subsección, con el razonamiento y el sustento jurídico respectivo, sin que resulte viable para el juez de tutela –como lo señaló la Sección Cuarta de esta Corporación– imponerle al juez del proceso ordinario un criterio interpretativo o valorativo, en contravía de los principios de autonomía e independencia judicial, amén de que desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo subsidiario. Así las cosas, dado que la decisión controvertida se fundamentó en algunos pronunciamientos de esta Subsección17, en relación con la determinación de la 15 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de mayo de 2016,

Rad. 500011233100020032043001 (36350), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico”. 16 Folios 6078 a 608 del cuaderno de reparación directa. 17 Uno de ellos fue el fallo de fecha 12 de mayo de 2016, proferido en el proceso 36.350, en el que precisamente se analizó la responsabilidad del Estado por el secuestro que sufrieron los soldados que prestaban su servicio en la base ubicada en el municipio de Miraflores (Guaviare), pronunciamiento en el que se indicó lo siguiente: “1.2.- El ejercicio oportuno de la acción La Sección Tercera de esta corporación al abordar el estudio sobre la forma como debe contabilizarse el término de caducidad cuando el daño alegado proviene de un secuestro, precisó: ‘Se advierte que si bien el anterior pronunciamiento hace referencia al delito de desaparición forzada y no al de secuestro, lo cierto es que resulta importante extender la aplicación del mismo en el sub examine, comoquiera que aunque no esté expresamente consagrado en la ley, se trata sin duda de un delito continuado reconocido a nivel nacional e internacional como violatorio de derechos fundamentales. ‘En línea con lo anterior, resulta claro que así como la desaparición forzada constituye un delito de carácter continuado, constituido por un conjunto de actos que se extienden en el tiempo, de igual manera esas circunstancias resultan equiparables al caso concreto comoquiera que tanto la materialización de la desaparición forzada como la del secuestro tienen por efecto privar indebida e ilegalmente de la libertad a una persona ocultando su paradero.

‘En el secuestro los daños se producen de manera sucesiva y día a día en el tiempo, razón por la cual resulta aplicable la jurisprudencia de esta Corporación que sostiene que en los casos en que se demande un daño continuado, el término de caducidad de la acción debe empezar a correr sólo desde el momento en que se tenga certeza acerca de la cesación de la conducta vulnerante que ocasiona el daño, esto es desde el momento caducidad de la acción en temas relacionados con delitos de lesa humanidad, se confirmará el fallo impugnado, en cuanto denegó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de febrero de 2019, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: DEVOLVER al Tribunal de origen el expediente de reparación directa remitido a esta actuación en calidad de préstamo.

CUARTO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA en que aparece la víctima -o sus restoso con la ejecutoria del fallo definitivo del

proceso penal’. (Negrilla fuera del texto). “De la jurisprudencia transcrita se tiene que la caducidad en casos de secuestro –equiparable a la desaparición forzada– el término de caducidad debe empezar a contarse desde el momento en que se tenga certeza de la cesación de la conducta vulnerante, es decir, desde que aparece la víctima o desde la ejecutoria del fallo definitivo del proceso penal”.