CE-11001-03-15-000-2018-03536-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEFECTO SUSTANTIVO - Por imposición de costas en contradicción a lo dispuesto en la norma aplicable / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL / DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE – No se configura / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓNAquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [S]e observa que en el caso de la [actora] la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. (…) se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. Finalmente, se debe precisar que si bien esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el

proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente, circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional. (…) En atención a lo anterior, y especialmente en aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral (…), considera la Sala que la condena en costas impuesta por el Tribunal (…) debe dejarse sin efectos, por tratarse de una carga excesiva para el trabajador (hoy pensionado). NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Milton Chaves García, sin medio magnético a la fecha 21 de mayo de 2019.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / DECRETO 2591

DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03536-01(AC)

Actor: MARÍA MERCEDES VILLEGAS GARCÍA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la impugnación interpuesta por María Mercedes Villegas García contra la Sentencia del 17 de octubre de 2018 proferida por Consejo de Estado – Sección Segunda –Subsección A que dispuso lo siguiente: “Primero: Negar el amparo solicitado por la señora María Mercedes Villegas García contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas”1.

ANTECEDENTES La señora María Mercedes Villegas García, por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

“1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA

Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD,

DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS,

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL

E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A

LA IGUALDA (sic) PROCESAL de la Señora MARÍA MERCEDES

VILLEGAS GARCÍA.

2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 27 de abril de 2018, que REVOCO la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia de (sic) ordene a reliquidar la pensión de asistido teniendo en cuenta el

equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de marzo de 2007 hasta el 29 de febrero de 2008.

3. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS – SALA TERCERA DE DECISIÒN, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 27 de abril de 2018, que REVOCO la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia no se condene en costas a la parte demandante.

4. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.”2. 1 Folio 96. 2 Folio 43.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora María Mercedes Villegas García trabajó como servidora pública por más de 20 años. El último cargo que desempeñó fue el de instructora grado 20 en el Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena. 2.2. Mediante Resolución Nº 00317 de 2008 el Sena le reconoció una pensión de vejez sin tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 2.3. En la Resolución N° 8153 de 14 de noviembre de 2008 el ISS (hoy Colpensiones) asumió el reconocimiento de la pensión de vejez de la beneficiaria, pero tampoco tuvo en cuenta la totalidad de devengado por la actora en el último año de servicios. 2.4. Por lo anterior, la actora promovió demanda de nulidad y restablecimiento

del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones pretendiendo la nulidad de las resoluciones que negaron la actualización de su pensión, y solicitó la reliquidación sobre el 75% del promedio que devengó en el último año de servicio. 2.5. Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que por sentencia del 28 de junio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6. La entidad demandada apeló la decisión ante el Tribunal Administrativo de Caldas, que mediante sentencia del 27 de abril de 2018, revocó la decisión del Juzgado y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, dando aplicación a las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, y condenó en costas a la parte demandante.

3. Fundamentos de la acción 3.1. La demandante argumentó que el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo, al imponer la condena en costas con fundamento en un criterio objetivo.

Explicó que la interpretación según la cual, quien pierde el proceso siempre debe pagar los gastos en que incurrió la contraparte es errada, puesto que la ley, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en que la imposición de costas es el resultado de la valoración de la conducta de la parte y la existencia o no de mala fe. Por tanto, a su juicio, las costas no se generan automáticamente por el hecho de ser vencido procesalmente, sino que responden a la naturaleza y

circunstancias de cada caso. Precisó que la decisión de condenar en costas no cumplió con lo establecido en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, en relación a que sólo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación. 3.2. Sostuvo además, que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto por desconocimiento del precedente, ya que no tuvo en cuenta la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, en la que se estableció que la liquidación pensional de los empleados públicos cobijados por la Ley 33 de 1985 y beneficiarios del régimen de transición, debe efectuarse con todos los factores devengados en el último año de servicio. Lo anterior, debió aplicarse en su caso, dado que es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el reconocimiento de su pensión debía fundarse en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. En relación con la aplicación de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, en especial la Sentencia SU-230 de 2015 y C-258 de 2013, indicó que en ellas se trataron dos regímenes pensionales distintos al suyo, por tanto sus efectos no podían extenderse a su caso y no gozaban de los mismos supuestos fácticos (fls. 2-43).

4. Trámite impartido 4.1. Mediante Auto del 2 de octubre de 2018, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela, vinculó al Sena como tercero interesado y dispuso la notificación del trámite a los sujetos

procesales correspondientes para que ejercieran su derecho de defensa. 4.2. En segunda instancia, el conocimiento de la presente acción le correspondió en principio al dr. Julio Roberto Piza Rodríguez (fl. 127), quien manifestó estar impedido para conocer del asunto (fl. 129), por lo que el expediente le fue asignado al despacho del magistrado que seguía en turno. 4.3. Por auto del 16 de enero de 2019 el despacho del magistrado ponente declaró fundado el impedimento manifestado, y dispuso la vinculación del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales como tercero interesado (fls. 134135).

5. Intervenciones 5.1. El Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena, por conducto del director regional de Caldas manifestó que la decisión del Tribunal accionado estuvo acorde a la posición de la Corte Constitucional y a la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, donde se recogió la tesis de la sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010 y se dijo que la reliquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición debe realizarse únicamente sobre los factores que se cotizó al sistema de seguridad socialSostuvo que la presente acción de tutela era improcedente, porque a la señora María Mercedes Villegas no se le está vulnerando el mínimo vital debido a que se encuentra recibiendo su mesada pensional (fls. 86-87). 5.2. Luego de proferido el fallo de primera instancia, se recibió escrito del Tribunal Administrativo de Caldas pronunciándose sobre la acción de tutela de

la referencia. Argumentó que la decisión acusada se fundamentó en el estudio de los elementos probatorios allegados al proceso y la norma y jurisprudencia vigente sobre el tema. Por tanto no se incurrió en ninguno de los defectos alegados (fl. 146). 5.3. De igual manera, y en razón de la vinculación ordenada en el trámite de la segunda instancia, la titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales manifestó que la decisión que profirió se ciñó al marco legal y jurisprudencial vigente, por lo que no desconoció ningún derecho fundamental (fl. 150).

6. Providencia impugnada Mediante sentencia del 17 de octubre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

Fundamentó su decisión en que, dada la diferencia de criterios en las altas cortes sobre la liquidación de pensiones, el juez tiene la facultad de adoptar cualquiera de las dos interpretaciones existentes sobre las reglas del IBL, en aplicación de los principios de autonomía e independencia judicial. En el caso, justamente, no se desconoció el precedente, debido a que el Tribunal expuso y argumentó por qué acogió la postura fijada por la Corte Constitucional. Por último, sostuvo que el Tribunal tampoco incurrió en defecto sustantivo por la condena en costas impuesta a la demandante. Explicó que una de las facultades del juez era disponer de dicha condena según lo estipulado en el artículo 188 del C.G.P., adicionalmente la jurisprudencia supera el criterio subjetivo, para avanzar

hacia la condena en costas por un criterio valorativo, lo que significaba que al juez le corresponde revisar en el expediente si las costas se causaron sin tener que entrar analizar la mala fe de alguna de las partes (fls. 89-96).

7. Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el

proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. El caso concreto y su decisión 3.1. Corresponde a la Sala determinar si en la Sentencia del 27 de abril de 20185, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso de la actora la Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional para negar la reliquidación pensional.

Asimismo, se estudiará si el Tribunal incurrió en defecto sustantivo, debido a la imposición de costas por una presunta contradicción de los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso. 3.2. Analizado el escrito de tutela, se observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por lo que se pasará a analizar el defecto invocado. 3.3. El desconocimiento del precedente Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Copia de este fallo obra a fls. 66-76 del expediente de tutela. en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). Sin embargo, es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad6 y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio

decidendi de sus sentencias de tutela7, mucho más cuando se trata de sentencias SU. El respeto del precedente constitucional adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Por eso, la regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela o de constitucionalidad adquiere carácter vinculante para todos los casos que comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos. 3.4. Atendiendo el carácter vinculante y prevalente de la interpretación de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre el tema, la tesis que venía sosteniendo la Sala es que debía acogerse la regla señalada por nuestro Tribunal Constitucional, en el sentido que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, el mismo se establece en los términos del inciso 3º de ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado. Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, esta Sala consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010

de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.5. A conclusión semejante, aunque con base en razones diferentes, en reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado8, adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: 6 Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. 7 Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Proceso 52001-23-33-0002012-00143-01. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

• Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

[…]

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (Énfasis propio) Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.

Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 3.6. Tesis esta, que con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se

acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA. 3.7. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora María Mercedes Villegas García la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.

4. Del defecto sustantivo por la imposición de condena en costas a cargo de la parte actora 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, siempre y cuando tenga una incidencia directa en la decisión y lesione derechos fundamentales.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales; ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero no se estudió así; iii) se empleó una norma constitucional, pero inaplicable al caso concreto; iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión; v) se aplica una norma cuya interpretación desconoce

sentencias con efectos erga omnes; vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional. 4.2. Dicho lo anterior, se encuentra que el Tribunal accionado incurrió en este vicio, tal como se explicará a continuación. 4.2.1. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, sobre la acepción de tal verbo existen varias interpretaciones actuales y divergentes, dentro de la Sección Segunda del Consejo de Estado. i) Por una parte, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que la imposición de costas en procesos contenciosos administrativos se rige por el criterio objetivo valorativo. Esta postura parte del verbo empleado en el artículo 188 referido. Para aquella, el significado del verbo disponer es semejante al de decidir. Quiere decir esto que en toda sentencia el juez tiene la obligación de decidir si imponer o no la condena en costas. Que el legislador haya empleado ese verbo implica, según esa interpretación, la superación total del criterio subjetivo, en el que la conducta de las partes constituía el factor decisivo para la imposición de las costas. A su vez, tal Subsección ha explicado que el carácter valorativo de este criterio se desprende del artículo 365 del Código General del Proceso -norma a la que remite la Ley 1437 de 2011-, en la que se establece que el juez debe revisar si las

costas se causaron. ii) A diferencia de tal postura, en algunas providencias la Subsección B de la Sección Segunda ha manifestado que el verbo disponer, empleado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, significa que el juez debe analizar diferentes aspectos, tales como la conducta de las partes y, principalmente, que estas aparezcan causadas y comprobadas en el expediente. Posición por la que dicha Subsección ha dicho que debe “desca[tarse] así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”9. 4.3. El anterior panorama evidencia que existe duda frente a la interpretación que debe dársele a la norma de la Ley 1437 de 2011 que regula las costas, dada la falta de consenso en materia de costas. Es por esto que resulta útil acudir al criterio de interpretación consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, en caso de duda sobre el alcance de una norma debe primar aquella que favorezca en mayor medida al trabajador. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Proceso 23001-23-33-000-2012-00133-02(4744-15). Sentencia de 6 de diciembre de 2018. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. No necesariamente, entonces, el principio de favorabilidad está sujeto al conflicto entre dos normas diferentes, pues es plausible que una sola disposición admita interpretaciones contrarias e igualmente razonables. 4.4. En este orden de ideas, la alternativa que podría beneficiar en mayor

proporción al trabajador es la no imposición de costas, tratándose de asuntos en los que la parte vencida es el trabajador. Esto debido a que resulta más favorable asumir la pérdida del proceso contencioso sin la obligación de pago por concepto de costas que, en cambio, hacerlo con la carga de costear los gastos originados por ese concepto. A lo que se suma una circunstancia imposible de desconocer: por regla general, el empleado suele ser la parte débil al compararlo con el rol de la Administración como empleador. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tienen un estrecha relación con la interpretación pro homine, según la cual “las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas”10. Perspectiva según la que la no imposición de costas al trabajador vencido judicialmente resulta más adecuada. Así las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. 4.5. Finalmente, se debe precisar que si bien esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o

pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente11, circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional.

5. Conclusión En atención a lo anterior, y especialmente en aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral previsto por el artículo 53 Superior, considera la Sala que la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Caldas, debe dejarse sin efectos, por tratarse de una carga excesiva para el trabajador

(hoy pensionado). En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 Corte Constitucional. Sentencia T-088 de 2018. M.P: 11 Ver sentencia del 9 de agosto de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-2018-00686-00. Actor Aura Alicia Arias de Córdoba. FALLA

1. Revocar parcialmente la decisión Impugnada, proferida el 17 de octubre de 2018 proferida por Consejo de Estado, Sección Segunda –Subsección A, y en su lugar, amparar el derecho al debido proceso de María Mercedes Villegas García, dada la configuración del defecto sustantivo en relación a la condena en

costas.

2. Por lo anterior, dejar sin efectos las decisiones proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación N°17001-3333-004-2014-00562-00, que a continuación se relacionan: 2.1. Numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 27 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. 2.2. Liquidación de costas y auto que las aprueba proferido el 10 de julio de 2018 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales.

3. Confirmar en lo demás la decisión del 17 de octubre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

4. Notificar la presente decisión a