CE-11001-03-15-000-2018-03545-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional / ACCIÓN DE TUTELA - No es una tercera instancia [D]e lo anterior no se deriva un debate constitucional que habilite la intervención del juez de tutela dentro del trámite de un proceso judicial que ya concluyó. Esto, principalmente, porque pese a que el actor invocó la protección de garantías fundamentales que deben ser respetadas en cualquier proceso judicial, no explicó de qué forma el haber admitido la convención colectiva aportada al proceso sin cumplir las exigencias del artículo 469 del CST, se constituye en la causa de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y de los principios a los que hizo referencia en la solicitud de tutela. (...) correspondía al accionante demostrar la manera como esa circunstancia objeto de reproche constitucional, influyó en la decisión que se adoptó, pues de la lectura a la problemática que se puso de presente a la autoridad judicial accionada con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), se advierte fácilmente que no se discutía algún asunto relacionado con la existencia de la convención colectiva. (...) el actor acudió a este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional, a fin de reabrir el debate superado en el proceso ordinario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 - NUMERAL 11 /

CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 /

PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL A / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03545-00(AC)

Actor: ALBERTO SEGUNDO MESTRA PINEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Temas: T.C.P.J Tutela contra providencia judicial. Improcedente cuando se emplea como instancia adicional. Relevancia Constitucional FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida, a través de apoderado, por Alberto Segundo Mestra Pineda contra el Tribunal Administrativo de Córdoba con el objeto de que se ampare el derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con la decisión adoptada en sentencia de 23 de julio de 2018, que confirmó la providencia dictada el 25 de agosto de 2016, por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Bogotá, a través de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Universidad de Córdoba para reconocer la pensión de jubilación en favor del actor.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos 1.1. La Universidad de Córdoba presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nº 1670 de 2000 y Nº 0559 de 2001, por medio de las cuales reconoció y reliquidó en favor de Alberto Segundo Mestra Pineda la pensión de jubilación, teniendo como base la convención colectiva de trabajo suscrita entre el plantel educativo y el Sindicato de Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales en el año 1975.

Para tal efecto, señaló que los actos administrativos demandados desconocieron el ordenamiento jurídico que regula el régimen pensional de los empleados públicos, como es el caso de los docentes de la Universidad de Córdoba, el cual excluye la aplicación de la convención colectiva para el reconocimiento de un derecho pensional. De acuerdo con lo anterior, consideró que el régimen aplicable para el reconocimiento del derecho pensional era la Ley 33 de 1985. 1.2. Mediante sentencia de 25 de agosto de 2016, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Bogotá declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al considerar que fueron expedidos por fuera del ordenamiento jurídico. Concretamente, evidenció que se desconoció lo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en virtud del cual continuarían vigentes las situaciones jurídicas individuales, definidas con base en disposiciones municipales o departamentales anteriores a la entrada en vigencia de la citada disposición. En consecuencia de lo anterior, dispuso que la Universidad de Córdoba debía

reconocer y pagar en favor del actor una pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985. 1.3. Inconforme con esa decisión, la parte demandada la apeló. Adujo que la pensión fue reconocida conforme a los parámetros fijados en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1444 de 1992 y la Ley 30 de 1992 y, que en todo caso, se había desconocido el principio pro homine que le exigía aplicar la interpretación más favorable. 1.4. Mediante sentencia de 23 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la decisión recurrida, lo cual fundamentó en los siguientes razones: (i) Consideró que los empleados públicos no pueden ser beneficiarios de las estipulaciones fijadas en convenciones colectivas reservadas para trabajadores oficiales. (ii) No resulta aplicable lo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, porque la Universidad de Córdoba pertenece al orden nacional. (iii) No puede aplicarse lo dispuesto en el Decreto 1444 de 1992 a un docente que no se hubiese acogido a dicho régimen de manera voluntaria.

2. Fundamentos de la acción El accionante promovió acción de tutela con el objeto de que se conceda el amparo del derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con la decisión de declarar la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales la Universidad de Córdoba reconoció, en su favor, pensión de jubilación conforme a los parámetros fijados en la convención colectiva de trabajo suscrita entre el plantel educativo y el Sindicato de Empleados Públicos y Trabajadores

Oficiales en el año 1975, y disponer que el reconocimiento pensional debía efectuarse conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985. Consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, pues, en su sentir, el debate probatorio se basó en una prueba que no fue allegada al proceso en debida forma, particularmente, hizo referencia a la convención colectiva que a su juicio, correspondía aportarse en copia auténtica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 469 del Código Sustantivo del Trabajo, CST. Asimismo, afirmó que la decisión objeto de reproche constitucional desconoce los principios de legalidad, pro homine, progresividad y prohibición de regresividad, “favorabilidad de precedentes en materia laboral”, igualdad, dignidad humana, “poder adquisitivo de pensiones”, “respeto a la administración de justicia”, “de analogía in bonam partem” autonomía judicial, “de interpretación razonable”, “sobre la aplicación del precedente judicial vertical”.

3. Pretensiones El actor formuló las siguientes: ”1.1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso judicial del señor Alberto Segundo Mestra Pineda, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991. 1.2. DEJAR SIN EFECTOS la providencia objeto del presente reclamo. 1.3. ORDENAR a la autoridad accionada que adopte una nueva decisión que el juez constitucional considere necesarias para restablecer el derecho objeto de violación”.

4. Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos:  Copia de la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, por el Juzgado

Administrativo de Descongestión de Bogotá.  Copia de la sentencia dictada el 23 de julio de 2018, por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Asimismo, se allegó el expediente Nº 230013331005-2015-00153-01 correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) promovido por la Universidad de Córdoba contra Alberto Segundo Mestra Pineda.

5. Trámite procesal Mediante auto de 4 de octubre de 2018, la Consejera Sustanciadora dispuso la admisión de la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia a la parte demandante, a la autoridad judicial accionada, a la autoridad judicial que hubiere asumido los procesos del Juzgado Administrativo de Descongestión de Bogotá, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, también, a la Universidad de Córdoba como tercera interesada en el resultado del proceso.

De la misma manera, solicitó en calidad de préstamo, el expediente Nº 230013331005-2015-00153-01 correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) promovido por la Universidad de Córdoba contra Alberto Segundo Mestra Pineda.

6. Oposición Pese a que las entidades accionadas y vinculadas fueron notificadas en debida forma, dentro del término de traslado no efectuaron algún pronunciamiento en relación con los hechos y pretensiones de la solicitud de amparo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29

del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso del actor al admitir una prueba que no fue allegada supuestamente al proceso en debida forma, particularmente la convención colectiva, respecto de la cual no se cumplieron los parámetros establecidos en el artículo 469 del CST, para efectos de demostrar la existencia de la misma.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. 1 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.

2 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de

tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6; (ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viiii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de

terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo13 y de la Corte Constitucional14. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto.

La acción de tutela resulta improcedente porque el actor acudió a este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional y no cumplió con la carga argumentativa mínima 4.1. El presupuesto de relevancia constitucional tiene como finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones15. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho

que de la actuación objeto de reproche se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005, sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional16. Al respecto estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una tercera instancia. Como requisito de procedibilidad, la relevancia constitucional exige la verificación de los siguientes elementos: (i) que la situación fáctica expresada en la tutela conlleve necesariamente al análisis de la vulneración de un derecho fundamental, (ii) que el actor justifique de manera suficiente las razones por las cuales considera que se cumple este presupuesto y (iii) que el mecanismo de amparo constitucional no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario que dio origen a la providencia objeto de reproche constitucional. 13 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P.

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 14 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 15 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 La Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. 4.2. Descendiendo al caso concreto, se observa que el cargo de tutela se fundamentó en el hecho de que el Tribunal Administrativo de Córdoba hubiese tenido en cuenta la convención colectiva de trabajo, sin haber sido allegada al plenario con los requisitos que exige el artículo 469 del CST para demostrar la existencia de la misma, esto es, ser aportada en copia auténtica, junto con el acta de su depósito oportuno ante la autoridad laboral. No obstante, encuentra la Sala que de lo anterior no se deriva un debate constitucional que habilite la intervención del juez de tutela dentro del trámite de un proceso judicial que ya concluyó. Esto, principalmente, porque pese a que el actor invocó la protección de garantías

fundamentales17 que deben ser respetadas en cualquier proceso judicial, no explicó de qué forma el haber admitido la convención colectiva aportada al proceso sin cumplir las exigencias del artículo 469 del CST, se constituye en la causa de la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y de los principios a los que hizo referencia en la solicitud de tutela. Es decir, correspondía al accionante demostrar la manera como esa circunstancia objeto de reproche constitucional, influyó en la decisión que se adoptó, pues de la lectura a la problemática que se puso de presente a la autoridad judicial accionada con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad), se advierte fácilmente que no se discutía algún asunto relacionado con la existencia de la convención colectiva18. 4.3. Así, la Sala advierte que el actor acudió a este mecanismo de protección constitucional como una instancia adicional, a fin de reabrir el debate superado en el proceso ordinario, lo cual resulta improcedente.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la solicitud de amparo promovida por Alberto Segundo Mestra Pineda, por las razones expuestas en esta providencia.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el

expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. 17 principios de legalidad, pro homine, progresividad y prohibición de regresividad, “favorabilidad de precedentes en materia laboral”, igualdad, dignidad humana, “poder adquisitivo de pensiones”, “respeto a la administración de justicia”, “de analogía in bonam partem” autonomía judicial, “de interpretación razonable”, “sobre la aplicación del precedente judicial vertical”. 18 En dos casos de contornos similares, esta Sala de Decisión se pronunció en las sentencias de 12 de diciembre de 2018, expediente 2018-03548-01 y de 5 de diciembre de 2018, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 2018-03545-00. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero