CE-11001-03-15-000-2018-03619-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó precedente que corresponde con el criterio vigente al momento de proferir fallo / SOLICITUD

DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN

[O]bserva la Sala de Subsección que la parte accionada, aunque se apartó del precedente fijado por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de agosto de 2010, vigente al momento de tramitarse el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante, según el cual el ingreso base de liquidación para las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición se calcula con los factores salariales devengados durante el último año de servicios, sustentó su decisión en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia C-395 de 2015, lo cual es válido en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. (…) Además, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplió con la carga de transparencia de sustentar de manera adecuada las razones por las cuales, ante la existencia de dos posiciones diversas –la del Consejo de Estado, en la sentencia unificación de 4 de agosto de 2010, y la de la Corte Constitucional– optó por acoger la posición fijada por esta última Corporación, con lo que garantizó el derecho fundamental al debido proceso e igualdad de la accionante. (…) Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius

fundamental alegada por la accionante, se confirmará la sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B que negó la acción de tutela presentada por la señora Luz Myriam Giraldo Olarte contra el Tribunal Administrativo de Caldas. NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 5200123-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C. cuatro (4) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001 03 15 000 2018 03619 01(AC)

Actor: LUZ MYRIAM GIRALDO OLARTE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Decide la Sala de Subsección la impugnación presentada por la señora Luz Myriam Giraldo Olarte, a través de apoderado, contra la sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que

negó las pretensiones de la acción de tutela presentada por la accionante en contra del Tribunal Administrativo de Caldas.

I. ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida digna y seguridad social, y de los principios constitucionales de favorabilidad, inescendibilidad de la ley y seguridad jurídica; presentada por la accionante, se fundamenta en los siguientes:

1. HECHOS 1.1. El Instituto de Seguridad Social (en adelante ISS) reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación de la señora Luz Myriam Giraldo Olarte, omitiendo la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios. 1.2. Como consecuencia de lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que correspondió en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, quien, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionante con la inclusión de todos los factores salariales devengados el último año de servicios, además de los reconocidos en el acto administrativo demandado. 1.3. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) presentó recurso de apelación contra la decisión precitada, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de sentencia de 18 de mayo de 2018 que revocó la decisión recurrida, acogiendo la postura establecida por la Corte Constitucional en las sentencia C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de

2016 y SU-395 de 2017.

2. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Consideró la accionante que la sentencia acusada incurrió en un desconocimiento del precedente sentado por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, según el cual para liquidar la pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen transición se deben tener en cuenta la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, toda vez que la Ley 33 de 1985 no indica de forma taxativa los factores salariales que conforma la base de liquidación pensional.

3. PRETENSIONES Solicitó el accionante lo siguiente: «1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y

MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS

ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD

JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCENDIBILIDAD DE LA LEY,

2

DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDA (sic) PROCESAL, de la

Señora LUZ MYRIAM GIRALDO OLARTE.

2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA DE DECISIÓN en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 18 de mayo de 2018, que REVOCO la sentencia de primera instancia por la cual se negó las pretensiones de la demanda y en consecuencia de (sic) ordene a reliquidar la pensión de asistida (sic) teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el

año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de junio de 2002 hasta el 31 de mayo de 2003. 4. (sic) Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. (f. 38)

3. INFORMES Mediante auto de 8 de octubre de 2018, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B admitió la acción de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Caldas, como accionado, y a Colpensiones, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación, se pronunciaran sobre los hechos que originaron la solicitud de tutela. (f. 76 a 77) 3.1. COLPENSIONES, a través del gerente de defensa judicial, rindió informe y solicitó que se rechace por improcedente la acción de la referencia, por considerar que no se ha materializado «vía de hecho» o vulneración alguna de derechos fundamentales.

Sostuvo que la sentencia objeto de tutela siguió el carácter vinculante de los precedentes judiciales sentados por las sentencias C-258 de 2013, C-230 de 2015 y el auto 229 del 2017, proferidos por la Corte Constitucional. (f. 83 a 89) 3.2. Las demás partes guardaron silencio. (f. 98)

4. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 7 de noviembre de 2018, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, negó el amparo solicitado por la señora Luz Myriam

Giraldo Olarte. Consideró que las autoridades judiciales demandadas explicaron en la providencia objeto de censura el motivo por el cual acogieron el precedente de la Corte Constitucional y se apartaron del fijado por el Consejo de Estado, por lo que concluye que colmaron los respectivos criterios de suficiencia y transparencia que exigen el deber de motivar razonablemente las decisiones judiciales.

5. IMPUGNACIÓN La accionante, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación en el cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. (f. 114 a 133)

3 Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo 55 de 2003, por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si:  ¿La sentencia de 18 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida digna y seguridad social, y de los principios constitucionales de favorabilidad, inescendibilidad de la ley y seguridad jurídica la señora Luz Myriam Giraldo Olarte?

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

3.1. LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación1, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

1 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-200901328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. 4 En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. En el presente caso, advierte la Sala que pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición: 3.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.2. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso razonable y proporcionado. 3.1.3. Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente vertical

emanado del Consejo de Estado en la materia. 3.2. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución2. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza que la comunidad tiene de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma3. Corolario de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de 2 Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. 3 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de

2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 5 precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales4, siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. Para que se pueda establecer la procedencia de la acción de tutela por violación del precedente horizontal, es necesario que el precedente que se alega desconocido, verdaderamente se constituya como tal, esto es, que no se trate de jurisprudencia aislada. Para poder determinar este requisito, el juez de tutela debe centrar su análisis en la constatación de la razonabilidad de la sentencia atacada5.

4. CASO CONCRETO En el presente asunto, la señora Luz Myriam Giraldo Olarte censura la sentencia de 18 de mayo de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la providencia de 2 de diciembre de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la accionante contra Colpensiones.

Encuentra esta Sala de Subsección que el Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia acusada, consideró lo siguiente: «[...] teniendo como fundamento las sentencia de unificación de la Corte Constitucional, en especial la SU-395 del 22 de junio de 2017, para esta Sala los factores que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de la demandante, serán el promedio de aquellos –devengados durante lo últimos 10 años de servicios o el tiempo restante a la fecha de

entrada en vigencia de la ley 100 de 1993sobre los que efectivamente fueron base para realizar las cotizaciones respectivas, esto es, aquellos determinados por el artículo 6º del Decreto 691 de 1994 [...]» (f. 71 vto.) De las anteriores transcripciones, observa la Sala de Subsección que la parte accionada, aunque se apartó del precedente fijado por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de agosto de 2010, vigente al momento de tramitarse el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante, según el cual el ingreso base de liquidación para las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición se calcula con los factores salariales devengados durante el último año de servicios, sustentó su decisión en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia C-395 de 2015, lo cual es válido en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. Además, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplió con la carga de transparencia de sustentar de manera adecuada las razones por las cuales, ante la existencia de dos posiciones diversas –la del Consejo de Estado, en la sentencia unificación de 4 de agosto de 2010, y la de la Corte Constitucional– optó por acoger la posición fijada por esta última Corporación, con lo que garantizó el derecho fundamental al debido proceso e igualdad de la accionante. 4 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto. Al respecto

ver la Sentencias T589 de 2007. 5 Al respecto ver la Sentencia T-808 de 2007. 6 Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada por la accionante, se confirmará la sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B que negó la acción de tutela presentada por la señora Luz Myriam Giraldo Olarte contra el Tribunal Administrativo de Caldas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, que negó la acción de tutela presentada por la señora Luz Myriam Giraldo Olarte contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

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