CE-11001-03-15-000-2018-03679-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia [E]s claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto del término de caducidad de la acción de reparación directa, lo cual fue estudiado y resuelto por los despachos accionados en las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela. (…) A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la señora [C.P.] no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo como por el Tribunal Administrativo de Sucre. (…) La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. (…) En conclusión, la acción de tutela interpuesta por la señora [C.P.] carece de

relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron los despachos accionados, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario. (…) Así las cosas, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991ARTICULO 6.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, exp No. 11001-03-15000-2009-01328-0. En cuanto al cumplimiento requisito de relevancia constitucional para la procedencia de la acción de tutela, ver: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 5 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03679-01(AC)

Actor: ELSA CÁRDENAS PALENCIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTROS Decide la Sala la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia

proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 30 de noviembre de 2018, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda 1.1. Pretensiones El 8 de octubre de 2018 (fls. 2 a 7, C. 1), la señora Elsa Cárdenas Palencia, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Como consecuencia formuló las siguientes pretensiones: En aras de que se protejan los derechos arriba mencionados solicito se deje sin efecto la sentencia de primera y segunda instancia dictadas dentro de la acción de reparación directa de radicación No. 201100325-00, y en su lugar se dicte una nueva decisión donde se valoren las pruebas que (sic) desechadas por las accionadas. 1.2. Hechos En la demanda se narró que, en ejercicio de la acción de reparación directa, la señora Elsa Cárdenas Palencia demandó al municipio de Corozal, Sucre, y a INVIAS, con el fin de que se les declarara responsables por los perjuicios sufridos por la accionante en el accidente ocurrido el 7 de diciembre de 2008, cuando tropezó con una “concha o caspa asfáltica” que le causó la pérdida del equilibrio, por lo que, al caer al pavimento, perdió el conocimiento y se fracturó el brazo derecho.

Mediante providencia del 28 de abril de 2017, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sucre declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre en fallo del 15 de agosto de 2018, bajo los mismos argumentos. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que, en las providencias del 28 de abril de 2017 y 15 de agosto de 2018, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, no valoraron las pruebas obrantes en el expediente al considerar, erróneamente, que se había configurado la caducidad de la acción, toda vez que presentó la demanda de reparación directa, el mismo día que se realizó la fallida audiencia de conciliación. Al respecto manifestó que: Las accionadas desconocieron que el hecho de la ocurrencia del daño que sufrí se dio el día 07 de diciembre de 2008, y los dos años se cumplían el 09 de diciembre de 2010, ante la presentación de solicitud de conciliación prejudicial radicada el día 06 de diciembre de 2010, y con la expedición de la constancia de la realización de la audiencia que posé (sic) fecha 10 de marzo de 2011, es cuando reanuda el termino de caducidad de mi demanda, estas connotaciones se desconocieron de parte del juez de primera y segunda instancia.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 12 de octubre de 2018 (fl. 28, C. 1), se admitió la presente

acción de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y a los terceros con interés. 2.1. El Tribunal Administrativo de Sucre (fls. 36 y 37, C. 1) rindió el informe respectivo y solicitó que se negara el amparo solicitado, toda vez que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante y, por el contrario, las decisiones proferidas dentro del proceso de reparación directa, fueron dictadas con el respeto de las garantías constitucionales, con observancia de las disposiciones legales aplicables al caso concreto y teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente, lo que llevó a confirmar el fallo de primera instancia. 2.2. El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo (fl. 39, C. 1) contestó oportunamente la tutela y solicitó que se declarara improcedente al estimar que la parte accionante pretende hacer uso de la acción de la referencia como una tercera instancia. Señaló que en la providencia atacada proferida por ese despacho judicial, se acataron las reglas que regulan el proceso contencioso administrativo y la argumentación se ajustó a la sana interpretación de las normas y la jurisprudencia aplicables al caso concreto, sin que se evidencie la configuración de un defecto que haga procedente la tutela bajo estudio. 2.3. El municipio de Corozal, Sucre, INVIAS y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados del auto admisorio de la demanda.

3. Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 30 de noviembre

de 2018 (fls. 48 a 54, C. 1), negó las pretensiones de la tutela, por considerar que los despachos accionados actuaron conforme a derecho, teniendo en cuenta que la suspensión del término de caducidad por el trámite de conciliación, no puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud. Con respecto al argumento de la accionante, relacionado con la suspensión de términos por los días del paro judicial, señaló que, en el caso concreto de la señora Cárdenas Palencia, nunca se planteó que mientras transcurría el término de caducidad se hubiese presentado un paro judicial, por lo que tampoco era admisible dicho argumento en sede constitucional.

4. Impugnación La señora Elsa Cárdenas Palencia impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara (fls. 61, C. 1), sin realizar ninguna consideración adicional.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el

juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de

evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de

competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar

inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.

2. Problema jurídico

En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la relevancia constitucional, en atención a lo manifestado por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo en su intervención. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos o causales específicas invocadas por la parte demandante. 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia

adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales

3. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que en las providencias del 28 de abril de 2017 y 15 de agosto de 2018, proferidas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, se incurrió en defecto procedimental al contar mal el término de caducidad de la acción, sin tener en cuenta que la demanda fue presentada el mismo día que se realizó la audiencia de conciliación extrajudicial.

Sin embargo, una vez revisado el material probatorio allegado al expediente y analizadas las providencias atacadas, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, por cuanto la señora Cárdenas Palencia está tratando de convertir la tutela en instancia adicional del proceso ordinario y, de esa

manera, ventilar sus inconformidades con la configuración de la caducidad de la acción de reparación directa. En efecto, en el escenario que propone la demandante, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación (fls. 366 a 377, C. 1), interpuesto contra el fallo del 27 de abril de 2017, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo. Esto es, que la solicitud de conciliación extrajudicial ante la procuraduría se presentó cuando faltaban 2 días para que se cumpliera la caducidad y, como la demanda se radicó el mismo día que se expidió la respectiva constancia, se habría interpuesto oportunamente. Esos argumentos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Sucre, en providencia del 15 de agosto de 2018, de la siguiente manera (fls. 408 a 415, C. 2): Descendiendo al sub examine se advierte que la pretensión de las señoras Elsa Rebeca Cárdenas de Suárez y Brenda Fernanda Gordon Cárdenas va encaminada a obtener la declaratoria de responsabilidad del municipio de Corozal y del Instituto Nacional de Vías INVIAS, por los daños que dicen haber padecido a raíz del “accidente ocurrido el día 7 de diciembre de 2008 en la esquina caliente de Corozal – Sucre, … por la omisión en la ejecución de la obra en asfalto para el arreglo y mantenimiento de la carretera de la troncal de occidente, … lo que le produjo a la sra. Cárdenas Suárez, la pérdida de su capacidad laboral

por cuanto el brazo derecho se le fracturó y los tratamientos médicos han sido insuficientes para la restauración y recuperación del miembro afectado…”. En se orden el término de dos (2) años previsto por la ley para intentar el ejercicio de la acción de reparación directa, vencía, en principio, el 8 de diciembre de 2010 […] Sin embargo, obra en el proceso que el día 6 de diciembre del año 2010, en cumplimiento a lo preceptuado en el art. 13 de la Ley 1285 de 2009, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 44 Judicial II, esto es, cuando faltaban dos días para que venciera el término de caducidad, por lo que, a la luz de lo preceptuado en el art. 21 de la Ley 640 de 2001 en concordancia con lo dispuesto en el art. 3 del Decreto 1716 de 2009 dicho término se interrumpió […]. La audiencia de conciliación se realizó el 4 de marzo de 2010, declarándose fallida ante la inasistencia del municipio de Corozal y la falta de ánimo conciliatorio del Instituto Nacional de Vías INVIAS, por lo que, el termino de caducidad de dos (2) días se reanudó el viernes 5 de marzo, ello, por haber sido la celebración de la audiencia, el evento que ocurrió primero de conformidad con la norma trascrita en precedencia. Así las cosas reanudado el término el 5 de marzo, éste vencía el día 6 del mismo mes, pero como ese día era sábado, se extendió hasta el próximo día hábil que era el lunes 8 de marzo de 2010, no obstante, la

demanda se interpuso el 10 de marzo de 2010, esto es, cuando ya habían transcurrido los dos (2) años con que contaban las demandantes para acudir ante esta jurisdicción a fin de solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y la indemnización por el supuesto daño irrogado (fls. 23 y 24, C. 1). Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto del término de caducidad de la acción de reparación directa, lo cual fue estudiado y resuelto por los despachos accionados en las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela. A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la señora Cárdenas Palencia no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo como por el Tribunal Administrativo de Sucre. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural.

En conclusión, la acción de tutela interpuesta por la señora Cárdenas Palencia carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron los despachos accionados, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario. Así las cosas, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2018, por la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual quedará así: Declarar improcedente la tutela interpuesta por la señora Elsa Cárdenas Palencia contra el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Por Secretaría General, DEVOLVER el expediente con radicación No. 70001-33-31-003-2011-00325-00 de la acción de reparación directa instaurada por la señora Elsa Rebeca Cárdenas de Suarez y otros, en contra del municipio de Corozal, Sucre e INVIAS, al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA