CE-11001-03-15-000-2018-03691-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de inmediatez / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada [E]l 28 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de (...), en cumplimento de lo ordenado por la Sección Primera del Consejo de Estado, profirió una nueva sentencia, en el sentido de confirmar la providencia del 28 de enero de 2015 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto. La anterior providencia fue notificada por edicto el 14 de marzo de 2018 y, por ende, quedó debidamente ejecutoriada el 22 del mismo mes y año, según constancia expedida por la Secretaría del Tribunal Administrativo de (...). Así las cosas, el término de inmediatez debe contarse a partir de la ejecutoria de esa providencia. (...) La [actora] discutió que no existe un término para incoar la acción de tutela, por lo que a su juicio la solicitud de amparo puede presentarse en cualquier momento mientras persista la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados. Sin embargo, para la Subsección no es de recibo el argumento presentado por la entidad accionante, pues tal como se expuso en párrafos precedentes el término de inmediatez cobra mayor importancia cuando la solicitud de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales al versen comprometidos los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. (...) [L]a

[actora] superó el plazo de los seis meses dispuesto por esta Corporación para interponer la acción y con ello dejó vencer la oportunidad para presentarla y no demostró una justificación que permita flexibilizar el requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 1

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ),

M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03691-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, CARMEN GLORIA

CASANOVA Y OTROS ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, profiere sentencia de primera instancia. HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Carmen Gloria Casanova interpuso demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho en contra de la extinta CAJANAL EICE, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones PAP 020866 del 21 de octubre de 2010 y PAP 051840 del 02 de mayo de 2011, y condenar a la demandada a reliquidar su pensión, con los ajustes de ley conforme al IPC. El 28 de enero de 2015 el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto accedió a las pretensiones de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP apeló la anterior decisión. El 26 de abril de 2017 el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la decisión impugnada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, el 12 de octubre de 2018 la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela radicado 11001-03-15-000-2017-01722-00, decidió dejar sin efectos la sentencia antes referida. Por lo anterior, el 28 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Nariño, en cumplimiento de la orden judicial impartida por la Sección Primera del Consejo de Estado, confirmó la decisión de primera instancia. b) Inconformidad Afirmó que el fallo emitido por las autoridades judiciales accionadas son adversos a derecho, en razón a que dichos pronunciamientos van en contra de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, siendo clara la grave

afectación de los principios de la sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de la seguridad social, así como el debido proceso. Lo anterior, toda vez que se ordenó reliquidar la pensión de la señora Carmen Gloria Casanova con el 75% de lo devengado en el último año de servicio y la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese período, en desconocimiento del tratamiento jurisprudencial que se le ha dado a los beneficiarios del régimen de transición, en el sentido de mantenerse únicamente del régimen anterior la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y el monto entendido como la tasa de reemplazo, pero con exclusión del IBL que debe regirse por lo previsto en el artículo 21 y el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, tal como lo dispuso la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017. Por lo expuesto, consideró que las sentencias controvertidas incurrieron en el defecto material o sustantivo, desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. En consecuencia, dejar sin efectos las sentencias del 28 de

enero de 2015 y 28 de febrero de 2018, proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, dentro del proceso 2011-00168 (6485). Para que en su lugar, el Tribunal de la referencia profiera una nueva decisión en la que se ordene liquidar la pensión de vejez de la señora Carmen Gloria Casanova con aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, respetando el régimen anterior en lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero teniendo en cuenta como IBL el promedio del tiempo que le hiciere falta o de los últimos 10 años, conforme lo prevé el inciso 3.º y el artículo 21 de la misma norma y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994. De manera subsidiaria, peticionó que en el evento en que se determine la procedencia de alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, se amparen transitoriamente los derechos fundamentales invocados y se suspendan los efectos de las mismas, hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Nariño (f. 68) La magistrada Ana Beel Bastidas Pantoja, en calidad de ponente de la decisión censurada, explicó que esa Corporación conoció del recurso de apelación formulado por la UGPP contra la providencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto, a través de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones PAP 020866 del 21

de octubre de 2010 y PAP 051840 del 02 de mayo de 2011. Agregó que la Sala Primera de Decisión del Sistema Escrito (hoy Sala de Decisión Mixta) por medio del fallo del 26 de abril de 2017 revocó la decisión anterior y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 12 de octubre de 2017, emitida dentro de la acción de tutela 11001-03-15-000-2017-01722-00, dejó sin efectos la decisión referida. Por tanto, el 28 de febrero de 2018, ese despacho en obedecimiento a la orden judicial impartida por el Alto Tribunal, dispuso confirmar la sentencia apelada. El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto ni la señora Carmen Gloria Casanova1 emitieron pronunciamiento alguno, a pesar de que fueron debidamente notificados (ff. 64, 140 vto. y 141).

CONSIDERACIONES

Competencia. La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20172, el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura

reiterada y uniforme de la Corte Constitucional3 y el Consejo de Estado4 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa 1 El Despacho del magistrado sustanciador, mediante providencias del 13 de noviembre y 13 de diciembre de 2018 requirió a la entidad demandante y al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Pasto para que informaran la dirección de notificación

correspondiente a la señora Carmen Gloria Casanova. Luego de efectuarse los requerimientos y obtener información por parte de la autoridad judicial citada, la notificación se efectuó a través del apoderado judicial en el proceso contencioso, quien manifestó actuar como representante judicial de la señora Casanova en la presente actuación (ff. 138, 138 vto. y 140 vto.) 2 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 3 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015.

4 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes5: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía

de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre la fecha de ejecutoria de la providencia del 28 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, y la presentación de la acción de tutela?

2. En caso de una respuesta positiva: ¿Está justificada la inactividad de la parte accionante para presentar la acción de la referencia?

Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela justificación de la inactividad. Veamos: - Interposición de la acción de tutela La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP aduce que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño transgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, con ocasión de la expedición de

las sentencias del 28 de enero de 2015 y el 28 de febrero de 2018, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 5Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. incoado por la señora Carmen Gloria Casanova. Pues bien, revisadas las pruebas allegadas al proceso se tiene que la señora Carmen Gloria Casanovas instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones PAP 020866 del 21 de octubre de 2010 y PAP 051840 del 02 de mayo de 2011, por medio de las cuales la extinta CAJANAL EICE, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, negó la reliquidación de su mesada pensional. El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto mediante sentencia del 28 de enero de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda (ff. 24-42). La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El Tribunal Administrativo de Nariño a través de la providencia del 26 de abril de 2017 revocó la sentencia impugnada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. No obstante, la Sección Primera del Consejo de Estado por medio del fallo del 12 de octubre de 2017, emitido dentro de la acción de tutela radicado 11001-03-15-000-2017-01722-00, dejó sin efectos la decisión apelada.

Por lo anterior, el 28 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Nariño, en cumplimento de lo ordenado por la Sección Primera del Consejo de Estado, profirió una nueva sentencia, en el sentido de confirmar la providencia del 28 de enero de 2015 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Pasto (ff. 43-48). La anterior providencia fue notificada por edicto el 14 de marzo de 2018 y, por ende, quedó debidamente ejecutoriada el 22 del mismo mes y año, según constancia expedida por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño (f. 49). Así las cosas, el término de inmediatez debe contarse a partir de la ejecutoria de esa providencia. En relación con la inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20146, explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, la corporación, en la sentencia de unificación del 5 de agosto del 20147, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En ese orden de ideas, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto venció el 22 de septiembre de 2018. No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 03 de octubre de la presente anualidad (f. 11 vto.), esto es, por

fuera del término de los seis meses. En ese orden de ideas, la solicitud de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez. - Justificación de la inactividad 6 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado Núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ),

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

7 Ibidem. La UGPP discutió que no existe un término para incoar la acción de tutela, por lo que a su juicio la solicitud de amparo puede presentarse en cualquier momento mientras persista la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados (f. 3 vto.). Sin embargo, para la Subsección no es de recibo el argumento presentado por la entidad accionante, pues tal como se expuso en párrafos precedentes el término de inmediatez cobra mayor importancia cuando la solicitud de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales al versen comprometidos los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Repárese además que el plazo de seis meses, acogido por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 05 de agosto de 20148, no puede considerarse desproporcionado para que la entidad accionante hubiese ejercido su defensa, máxime si se tiene en cuenta que debía proteger los intereses del Estado, por lo cual si a su juicio se habían vulnerado sus derechos debió presentar la acción de tutela de forma inmediata. De esta forma, se tiene que la UGPP superó el plazo de los seis meses dispuesto por esta Corporación para interponer la acción y con ello dejó vencer la oportunidad para presentarla y no demostró una justificación que permita

flexibilizar el requisito de inmediatez. Por otro lado, la Subsección advierte que revisado el proceso de tutela radicado 11001-03-15-000-2017-01722-019, se observó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter, decidió revocar la sentencia del 12 de octubre de 2017 emitida por la Sección Primera de esta Corporación. Por ende, las partes procesales también deberán estarse a lo resuelto en el mencionado fallo. Por lo tanto, se rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y otros. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y otros, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no 8 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios

S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera.

9 Expediente revisado en la página de consulta de procesos de la Rama Judicial. fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS