CE-11001-03-15-000-2018-03703-01(AC)-2019

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Y SUBSIDIARIEDAD – Término razonable y existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Medio de defensa idóneo Respecto al requisito de inmediatez, se precisa que la decisión cuestionada fue expedida el 11 de junio de 2009, quedando ejecutoriada el 6 de julio de la misma anualidad, según constancia expedida por el Oficial Mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (Folio 42) (…) Sin embargo, se debe indicar que la UGPP asumió la defensa judicial de la extinta CAJANAL a partir del 12 de junio de 2013, por tal motivo el plazo razonable deberá contabilizarse desde esta fecha. De esta manera, se observa que la solicitud de amparo se radicó el 2 de octubre de 2018, esto es, trascurridos 5 años, 3 meses, y 20 días, término que a juicio de la Sala no es razonable. (…) Lo anterior se encuentra estipulado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. (…) se evidencia que el

recurso extraordinario de revisión, constituye un mecanismo idóneo y eficaz para controvertir las sentencias de las autoridades judiciales accionadas y procurar la protección de los derechos fundamentales de la UGPP, alegados como desconocidos en la solicitud. (…) Sin embargo, la entidad no hizo uso de dicho recurso al cual podía acudir hasta el 12 de junio de 2018, en virtud a que contaba con 5 años desde la fecha que asumió la defensa judicial de la extinta CAJANAL (12 de junio de 2013), sino que acudió directamente al juez constitucional al presentar la petición de amparo el 2 de octubre de 2018. (…) Dicha situación resulta inadmisible debido a que la tutela, como ya se advirtió, es un mecanismo residual que no puede ser utilizado para suplantar la competencia de los jueces naturales, o para obviar los trámites ordinarios y extraordinarios que la legislación ha dispuesto para resolver casos como el presente. (…) En conclusión, para la Sala no son admisibles los argumentos presentados por la accionante para superar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad y por lo tanto, declarará la improcedencia de la acción, por no tenerse cumplidos dichos requisitos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÌCULO 6 / LEY 797 DE 2003– ARTÍCULO 20.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth

García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03703-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Y OTROS Decide la Sala la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra el fallo de 22 de noviembre de 2018, proferido por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 2 de octubre de 2018 en la Oficina de Correspondencia del Consejo de Estado, el señor Salvador Ramírez López en calidad de Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante -UGPP, interpuso acción de tutela contra el señor Álvaro Hoyos López, el Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a fin de que

fueran amparados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la constitución, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y desconocer el precedente constitucional preferente y vinculante proferido por la sala plena de la Corte constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017. Segundo. Como consecuencia de lo anterior aSírvase dejar sin efectos las sentencias proferidas por el JUZGADO VEINTINUEVE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, el 01 de agosto de 2008 y confirmada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C el 11 de junio de 2009 dentro del proceso contencioso administrativo No. 200502463-02. b.- Consecuentemente sirva ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C el 11 de junio de 2009 (sic), dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo liquidar la pensión de vejez del señor ÁLVARO HOYOS LÓPEZ aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de respetar del régimen anterior lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de remplazo, pero teniendo en cuenta como IBL el promedio del tiempo que le hiciere falta o de los últimos 10 años conforme lo establece el inciso 3 y el artículo 21 de la referida norma, así como los factores salariales relacionados en el Decreto 1158 de 1994. (…)”.

2. Hechos La solicitud se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Sostuvo la accionante que el señor Álvaro Hoyos López prestó sus servicios al Estado en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS desde el 29 de enero de 1979 al 30 de diciembre de 2003, adquiriendo el estatus jurídico pensional el 28 de enero de 1999, siendo el último cargo desempeñado el de

Detective Profesional 206-13. Señaló que la extinta CAJANAL mediante Resolución Nº 14224 del 31 de julio de 2000, reconoció pensión de vejez a favor del señor Hoyos López con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 5 años y 4 meses de servicio conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y con la inclusión de los

factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 en cuantía de $ 541.581,63 M/cte efectiva a partir de 01 de agosto de 1999, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio oficial para su disfrute. Manifestó que mediante Resolución Nº 3361 de 6 de julio de 2001, CAJANAL resolvió un recurso de reposición contra la anterior resolución, confirmándola en todas y cada una de sus partes. Expresó que con la Resolución No. 26717 de 30 de noviembre de 2004, CAJANAL reliquidó la pensión de vejez por retiro definitivo con el 75% del promedio de lo devengado entre el 01 de abril de 1994 hasta el 30 de julio de 1999, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 1 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2003, elevando la cuantía a la suma de $760.837,50 M/cte efectiva a partir del 01 de enero de 2004. Informó que inconforme con las decisiones anteriores el señor Hoyos López inició proceso contencioso administrativo, el cual en primera instancia correspondió al Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante fallo del 1º de agosto de 2008 declaró la nulidad de la Resolución No. 26717 de 30 de noviembre de 2004. Como consecuencia, ordenó a CAJANAL reliquidar y pagar al señor Hoyos López la mesada pensional incluyendo la prima de servicios, prima de navidad, prima de

vacaciones y prima de riesgo, devengadas en el tiempo que le faltaba para adquirir el status pensional. Agregó que la anterior decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” mediante providencia del 11 de junio de 2009, revocó parcialmente el fallo anterior, por cuanto tomó erróneamente como base de liquidación el 75% del promedio de lo devengado entre el 01 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2003, para ordenar que la reliquidación se debe hacer incluyendo primas de navidad, de servicios y vacaciones tomando como base únicamente el 75% del salario promedio mensual del último año de servicios. Declaró que a la fecha de presentación de la acción de amparo, el señor Álvaro Hoyos López está activo en la nómina de pensionados, percibiendo una mesada de $2.513.200,35 M/cte.

3. Sustento de la vulneración La UGPP consideró vulnerados los derechos fundamentales en razón a que según su entender, dicha sentencia va en contra de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia consolidada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, siendo clara la afectación de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del Sistema General de la Seguridad Social, así como el

debido proceso. Señaló la naturaleza de la UGPP, la cual es una entidad del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que tiene dentro de su objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

4. Trámite de primera instancia La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante auto de 29 de octubre de 2018, admitió la solicitud y ordenó notificar al demandante, a las autoridades judiciales demandadas y al señor Álvaro Hoyos.

5. Argumentos de defensa

5.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C El Magistrado titular del despacho que profirió la sentencia objeto de tutela manifestó oponerse a los argumentos de la tutela, pues la providencia proferida por el entonces titular del despacho, no incurrió en vía de hecho, defecto fáctico o sustantivo, ni mucho menos en violación alguna de los derechos fundamentales invocados por la entidad accionante, por cuanto las pretensiones se resolvieron con fundamento en las normas pertinentes y con la interpretación vigente que a ellas correspondía. Agregó que la acción carece del requisito de inmediatez, puesto que la providencia censurada es de 11 de junio de 2009, notificada por edicto ese mismo día, mes y año y la solicitud de amparo fue presentada el 9 (sic) de octubre de 2018. (Folios 90 a 92) 5.2 Álvaro Hoyos López

Mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación, el apoderado judicial del señor Hoyos López se opuso a las pretensiones incoadas por la UGPP, indicó que, si bien con anterioridad al año 2013 el criterio de la jurisdicción no se encontraba unificado respecto a la inclusión de la prima de riesgo, la sentencia de unificación del 1 de agosto de esa misma anualidad (2013) expresó que dicha prima sí debía tenerse como factor salarial para liquidar la pensión de jubilación para los funcionarios del DAS. Expresó que la acción de amparo no es el mecanismo jurídico idóneo al cual debería acudir la accionante para efectuar los reparos que ahora aduce, pues estos debieron ejercerse contra la sentencia del 1 de agosto de 2013. (Folios 82 a 88) El Juzgado 29 Administrativo del Circuito de Bogotá, pese a ser notificado en debida forma, no se pronunció.

6. Sentencia de primera instancia La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante providencia de 22 de noviembre de 2018, la cual fue notificada mediante correo electrónico el 11 de diciembre de 2018, rechazó por improcedente el amparo por no cumplir con

el requisito de inmediatez, por cuanto: «El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C a través de providencia del 11 de junio de 2009 revocó parcialmente el fallo de primera instancia, en el sentido de negar la inclusión de la prima de riesgo en la reliquidación pensional del señor Hoyos López por no constituir factor salarial.

La anterior decisión quedó debidamente ejecutoriada el 06 de julio de 2009, según constancia expedida por el Oficial Mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La UGPP inconforme con la anterior decisión presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 02 de octubre de 2018, esto es, transcurridos cerca de nueve años desde que se dictó la sentencia controvertida. Así las cosas, la solicitud de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez.» Así mismo advierte que la UGPP disponía de otro medio de defensa judicial para presentar las inconformidades que esgrime en la presente acción.

7. La impugnación La parte accionante, mediante escrito radicado el 14 de diciembre de 2018, impugnó el fallo de tutela de primera instancia, aduciendo las siguientes razones: Manifestó que en lo que corresponde al requisito de inmediatez, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-427 de 2016, reconoce 2 tendencias: en la primera se ha determinado la improcedencia de la tutela por cuanto la inacción no es una razón suficiente para justificar interposición tardía de la acción y la segunda la que debido al desorden administrativo existente en la entidad para la época en que se profirieron los fallos cuestionados, permite verificar la existencia de una serie de circunstancias especialísimas que privaron a la actual entidad de agotar o utilizar todos los mecanismos de defensa establecidos.

Ahora bien, en cuanto corresponde al requisito de subsidiariedad, adujo que la Corte Constitucional mediante sentencia SU-427 de 2016 determinó la

procedencia de las acciones de tutela instauradas por la UGPP contra despachos judiciales a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, frente a casos donde haya abuso palmario del derecho. Señaló que se está presentando un perjuicio irremediable al erario público, al imponerse el pago de prestaciones periódicas como es el caso pensional del señor Álvaro Hoyos López, pues se ve incrementada su mesada pensional al dar cumplimiento a las órdenes judiciales cuestionadas.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de 22 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la

Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, revocar o modificar el fallo impugnado que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el presupuesto de inmediatez y superado lo anterior, deberá establecerse si se cumplen los demás requisitos adjetivos de procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales.

De cumplirse la inmediatez, se analizará si la autoridad judicial demandada incurrió en el desconocimiento del precedente y en el defecto sustantivo alegado, al ordenar reliquidar la pensión de jubilación del señor Álvaro Hoyos López con el 75% del salario promedio mensual del último año de servicios con la inclusión de

factores salariales antes mencionados. Por lo que, para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos:

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20121, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»3.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la

jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues 1 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Ibidem. la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…». Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva). En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

4. Examen de los requisitos de procedencia adjetiva En cuanto a estos requisitos se puede establecer que la acción de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que las providencias que censura la parte actora fueron proferidas con ocasión de un proceso contencioso administrativo identificado con el No. 25000-23-25-000-2005-02463-00

Respecto al requisito de inmediatez, se precisa que la decisión cuestionada fue expedida el 11 de junio de 2009, quedando ejecutoriada el 6 de julio de la misma 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y

C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. anualidad, según constancia expedida por el Oficial Mayor del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (Folio 42) Sin embargo, se debe indicar que la UGPP asumió la defensa judicial de la extinta CAJANAL a partir del 12 de junio de 2013, por tal motivo el plazo razonable deberá contabilizarse desde esta fecha. De esta manera, se observa que la solicitud de amparo se radicó el 2 de octubre de 2018, esto es, trascurridos 5 años, 3 meses, y 20 días, término que a juicio de la Sala no es razonable. Lo anterior se encuentra estipulado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. De otra parte, la Sala no evidencia que la entidad tutelante se encuentre en alguna de las circunstancias jurisprudencialmente establecidas por la Corte Constitucional6 para flexibilizar la exigencia de la inmediatez, es decir: (i) no existe un motivo válido para la inactividad de la accionante; (ii) su inactividad no vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos

fundamentales del interesado; (iv) el fundamento de la tutela no surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición. Por consiguiente, esta Sección estima que el tiempo que dejó transcurrir la UGPP para alegar la vulneración de sus derechos, desconoce el requisito de inmediatez y por tanto resulta improcedente la solicitud de amparo. Ahora bien, frente al requisito de la subsidiariedad, la Corte Constitucional y esta Corporación han señalado el carácter subsidiario de la tutela y su procedencia como mecanismo residual, de tal modo que para que esta acción sea procedente se requiere el agotamiento de los medios judiciales ordinarios y extraordinarios para la protección de los derechos presuntamente vulnerados. En relación con este aspecto, se retoman los argumentos mencionados en la sentencia SU 427 de 2016, que frente a la improcedencia de la tutela para cuestionar sentencias que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, sostuvo: «7.22. Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión 5 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

6 Ver sentencias T-1229 de 2000, T-684 de 2003, T-016 de 2006 y T-1044 de 2007, T1110 de 2005, T-158 de 2006, T-166 de 2010, T-502 de 2010, T-574 de 2010, T-576 de 2010. de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad. En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal7, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero8.

7.24. Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25. Así las cosas, ante la existencia (sic) otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución.» A su vez, en dicho pronunciamiento, la Corte Constitucional también estableció que a pesar de que la UGPP podía acudir al recurso extraordinario de revisión previsto en la citada norma, cuando se evidenciara palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho, procedía la tutela como mecanismo preferente, situación que en el caso sub examine no se advierte por cuanto la liquidación de una pensión, ya reconocida en acatamiento de las normas y jurisprudencia que incluyan nuevos factores salariales y variación periódica, implica necesariamente 7 Reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y

T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa. 8 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). un aumento de su cuantía pensional. De lo anterior se evidencia que el recurso extraordinario de revisión, constituye un mecanismo idóneo y eficaz para controvertir las sentencias de las autoridades judiciales accionadas y procurar la protección de los derechos fundamentales de la UGPP, alegados como desconocidos en la solicitud. Sin embargo, la entidad no hizo uso de dicho recurso al cual podía acudir hasta el 12 de junio de 2018, en virtud a que contaba con 5 años desde la fecha que asumió la defensa judicial de la extinta CAJANAL (12 de junio de 2013), sino que acudió directamente al juez constitucional al presentar la petición de amparo el 2 de octubre de 2018. Dicha situación resulta inadmisible debido a que la tutela, como ya se advirtió, es un mecanismo residual que no puede ser utilizado para suplantar la competencia de los jueces naturales, o para obviar los trámites ordinarios y extraordinarios que la legislación ha dispuesto para resolver casos como el presente. En conclusión, para la Sala no son admisibles los argumentos presentados por la accionante para superar los requisitos de inmediatez y subsidiariedad y por lo tanto, declarará la improcedencia de la acción, por no tenerse cumplidos dichos requisitos En estas condiciones, la Sala considera que el fallo de primera instancia debe ser

confirmado, en el entendido que lo que corresponde es declarar su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la decisión de primera instancia, esto es, la sentencia de 22 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en el entendido que se declara su improcedencia.

SEGUNDO: Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado