CE-11001-03-15-000-2018-03757-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEFECTO SUSTANTIVO - Por imposición de costas en contradicción a lo dispuesto en la norma aplicable / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL / DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE – No se configura / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓNAquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [S]e observa que en el caso de la [actora] la decisión del Tribunal (…) guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. (…) existe duda frente a la interpretación que debe dársele a la norma de la Ley 1437 de 2011 que regula las costas, dada la falta de consenso en materia de costas. Es por esto que resulta útil acudir al criterio de interpretación consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, en caso de duda sobre el alcance de una norma debe primar aquella que favorezca en mayor medida al trabajador. (…) Así

las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. Finalmente, se debe precisar que si bien esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente, circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional. (…) En atención a lo anterior, y especialmente al principio de favorabilidad en materia laboral, considera la Sala que la condena en costas impuesta por el Tribunal (…) debe dejarse sin efectos, por tratarse de una carga excesiva para el trabajador hoy pensionado. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Milton Chaves García, sin medio magnético a la fecha 21 de mayo de 2019.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / DECRETO 2591

DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03757-01(AC)

Actor: ANA LUCÍA CASTELLANOS GUERRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E La Sala decide la impugnación interpuesta por Ana Lucía Castellanos Guerra contra la Sentencia del 31 de octubre de 2018 proferida por Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A que dispuso lo siguiente: “Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Ana Lucía Castellanos Guerra contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por las razones expuestas”1.

ANTECEDENTES Ana Lucía Castellanos Guerra, por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, igualdad y debido proceso.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y

MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS

ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD

JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA IGUALDA (sic) PROCESAL de la

Señora ANA LUCÍA CASTELLANOS GUERRA.

2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 27 de junio de 2018, que REVOCO la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia de (sic) ordene a reliquidar la pensión de asistido teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 15 de agosto de 1994 hasta el 14 de agosto de 1995 indexando la primera mesada pensional.

3. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 27 de junio de 2018, que REVOCO la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia no se condene en costas a la parte demandante”2. 1 Folio 147. 2 Folio 43.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante Resolución N° 2059 de 20 de enero de 2006, la Caja Nacional de

Previsión Social EICE en liquidación –en adelante Cajanal– le reconoció pensión de jubilación a Ana Lucía Castellanos Guerra. En agosto de 2014, la accionante solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP en adelante– la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. En Resolución RDP 036458 de 28 de noviembre de 2014, la entidad negó la solicitud. Decisión contra la que se presentó recurso de apelación. No obstante, mediante Resolución RDP 006440 de 17 de febrero de 2015, se confirmó el acto controvertido. 2.2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Ana Lucía Castellanos Guerra demandó a la UGPP con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones proferidas desde el año 2014. En consecuencia, pidió que su pensión se calculara con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.3. En Sentencia de 25 de mayo de 2017, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda accedió a las pretensiones formuladas en la demanda. 2.4. En Sentencia del 27 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E revocó la providencia apelada y en su lugar negó las pretensiones, por considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, solo hacen parte del régimen de transición la edad, el tiempo de servicios

y el monto, más no el IBL. Por consiguiente, la liquidación pensional debe efectuarse con los últimos 10 años de servicio. Asimismo, condenó en costas a la parte demandante.

3. Fundamentos de la acción 3.1. La tutelante argumentó que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo, debido que la condena en costas se impuso con fundamento en un criterio objetivo.

Explicó que la interpretación según la cual quien pierde el proceso siempre debe pagar los gastos en que incurrió la contraparte es errada, puesto que la ley, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en que la imposición de costas es el resultado de la valoración de la conducta de la parte y la existencia o no de mala fe. Concluyó, sobre este cargo, que las costas no se generan automáticamente por el hecho de ser vencido procesalmente, sino que responden a la naturaleza y circunstancias de cada caso, así como a la comprobación de que efectivamente se causaron. 3.2. De otra parte, sostuvo que el Tribunal accionado desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, según el que la liquidación pensional de los empleados públicos cobijados por la Ley 33 de 1985 y beneficiarios del régimen de transición debe efectuarse con todos los factores devengados en el último año de servicio. Premisa que debió aplicarse en su caso, dado que es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De tal manera que su reconocimiento y liquidación debía fundarse en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985.

En relación con la aplicación de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, en especial la Sentencia SU-230 de 2015, dijo que esta tuvo origen en un trabajador oficial que interpuso una tutela. Por consiguiente, no se trata de los mismos supuestos fácticos. Sobre la Sentencia C-258 de 2013, indicó que esta se refirió exclusivamente a los congresistas y magistrados de altas cortes y que allí mismo se aclaró que sus efectos no se extenderían a otros regímenes. Por ende y ante la diferencia en los supuestos de hecho, dicha tesis no podía aplicarse en su caso. Asimismo, aseguró que en su caso se debe respetar la expectativa legítima con la que contaba al acudir a la administración de justicia bajo una tesis jurisprudencial que luego fue cambiando. Finalmente, precisó que el Consejo de Estado venía aplicando de manera integral el régimen de transición tanto “en edad, monto, como forma de liquidación (…) y con la inclusión de la totalidad de factores devengados durante el último año de servicios”3. Por tanto, al Tribunal le estaba vedado cambiar la interpretación adoptada por el órgano cierre de esta jurisdicción durante más de 20 años.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante Auto del 16 de octubre de 2018, el consejero ponente admitió la acción contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E y vinculó a la UGPP como tercero interesado. 4.2. La UGPP sostuvo que de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional la liquidación pensional de los beneficiarios del régimen de transición se

debe calcular con base en lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Lo que significa que el régimen de transición solo cobija edad, tiempo y monto, más no el ingreso base de liquidación. Asimismo, indicó que el precedente de la Corte Constitucional es de naturaleza preferente y obligatoria, al fungir como la intérprete y guardiana autorizada de la Constitución Política. Concluyó que el Tribunal accionado no vulneró los derechos fundamentales del accionante, justamente, porque aplicó el precedente constitucional. 4.3. Por lo expuesto, solicitó que se rechazara por improcedente la acción de tutela. 3 Folio 32. 4.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E sostuvo que dada la diferencia de criterios en las altas cortes sobre la reliquidación de las pensiones de beneficiarios del régimen de transición, los jueces pueden acoger el precedente que consideren más adecuado para resolver el caso, en virtud principio de autonomía judicial. Añadió que si bien la Subsección acogió la tesis del Consejo de Estado contenida en la Sentencia del 4 de agosto de 2010, tal postura cambió en atención a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional, específicamente la Sentencia SU-395 de 2017. Finalmente, sostuvo que para la imposición de costas no se requiere el elemento subjetivo, dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no impone tal requerimiento. Asimismo, sostuvo que en un fallo reciente el Consejo de Estado reiteró que el criterio

preponderante para la condena en costas es el objetivo. Motivos por los que concluyó que no se configura el defecto sustantivo.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 31 de octubre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A negó la acción de tutela.

Fundamentó su decisión en que el juez tiene la facultad de adoptar cualquiera de las dos interpretaciones existentes sobre las reglas del IBL, en aplicación de los principios de autonomía e independencia judicial. En el caso, justamente, no se desconoció el precedente, debido a que el Tribunal expuso y argumentó por qué acogió la postura fijada por la Corte Constitucional. Por último, sostuvo que el Tribunal tampoco incurrió en defecto sustantivo por la supuesta aplicación indebida de los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso. Al contrario, explicó que el primero de estos el juez puede disponer. Acepción de la que se desprende que “necesariamente (…) se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo”4. También explicó que el calificativo de valorativo se refiere a que al juez le corresponde revisar en el expediente si las costas se causaron, más no implica establecer si existió o no mala fe. 4 Folio 146.

6. Impugnación y actuaciones posteriores 6.1. La accionante impugnó la sentencia de primera instancia reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 6.2. La UGPP solicitó que se confirmara la sentencia proferida en primera instancia y

reiteró los argumentos expuestos en el informe previo.

7. Manifestación de impedimento El consejero Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó estar impedido para conocer del presente asunto, debido a que tiene interés indirecto en el caso, ya que es beneficiario del régimen de transición. Por ende, la decisión que se tome podría llegar a afectarlo.

En Auto del 16 de enero de 2019, se declaró fundado el impedimento manifestado y, consecuentemente, se le separó del asunto. Asimismo, se vinculó al Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda como tercero interesado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. El caso concreto y su decisión 3.1. Corresponde a la Sala determinar si en la Sentencia del 13 de julio de 20187, proferida por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso de la actora la

Sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional para negar la reliquidación pensional. Asimismo, se estudiará si el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo, debido a la imposición de costas en contradicción a lo dispuesto en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso. 3.2. Analizado el escrito de tutela, se observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por lo que se pasará a analizar el defecto invocado. 3.3. El desconocimiento del precedente Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). Sin embargo, es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad8 y/o ii) cuando se desconoce el

alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela9, mucho más cuando se trata de sentencias SU. El respeto del precedente constitucional adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Por eso, la regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela o de constitucionalidad adquiere carácter vinculante para todos los casos que comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos. 7 Copia de este fallo obra a fls. 43-56 del expediente de tutela. 8 Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. 9 Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. 3.4. Atendiendo el carácter vinculante y prevalente de la interpretación de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre el tema, la tesis que venía sosteniendo la Sala es que debía acogerse la regla señalada por nuestro Tribunal Constitucional, en el sentido que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, el mismo se establece en

los términos del inciso 3º de ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado. Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, esta Sala consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.5. A conclusión semejante, aunque con base en razones diferentes, en reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado10, adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

• Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (Énfasis propio) Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.

Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Proceso 52001-23-33-0002012-00143-01. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. 3.6. Tesis esta, que con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA. 3.7. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora Ana Lucía Castellanos Guerra la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.

4. Del defecto sustantivo por la imposición de condena en costas a cargo de la parte actora 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, siempre y cuando tenga una incidencia directa en la decisión y lesione derechos fundamentales.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales; ii) la norma aplicada requería una

interpretación sistemática con otras normas, pero no se estudió así; iii) se empleó una norma constitucional, pero inaplicable al caso concreto; iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión; v) se aplica una norma cuya interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes; vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional. 4.2. Dicho lo anterior, se encuentra que el Tribunal accionado incurrió en este vicio, tal como se explicará a continuación. 4.2.1. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, sobre la acepción de tal verbo existen varias interpretaciones actuales y divergentes, dentro de la Sección Segunda del Consejo de Estado. i) Por una parte, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que la imposición de costas en procesos contenciosos administrativos se rige por el criterio objetivo valorativo. Esta postura parte del verbo empleado en el artículo 188 referido. Para aquella, el significado del verbo disponer es semejante al de decidir. Quiere decir esto que en toda sentencia el juez tiene la obligación de decidir si imponer o no la condena en costas. Que el legislador haya empleado ese verbo implica, según esa interpretación, la superación total del criterio subjetivo, en el que la conducta de las partes constituía el factor decisivo para la imposición de las costas.

A su vez, tal Subsección ha explicado que el carácter valorativo de este criterio se desprende del artículo 365 del Código General del Proceso -norma a la que remite la Ley 1437 de 2011-, en la que se establece que el juez debe revisar si las costas se causaron. ii) A diferencia de tal postura, en algunas providencias la Subsección B de la Sección Segunda ha manifestado que el verbo disponer, empleado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, significa que el juez debe analizar diferentes aspectos, tales como la conducta de las partes y, principalmente, que estas aparezcan causadas y comprobadas en el expediente. Posición por la que dicha Subsección ha dicho que debe “desca[tarse] así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”11. 4.3. El anterior panorama evidencia que existe duda frente a la interpretación que debe dársele a la norma de la Ley 1437 de 2011 que regula las costas, dada la falta de consenso en materia de costas. Es por esto que resulta útil acudir al criterio de interpretación consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, en caso de duda sobre el alcance de una norma debe primar aquella que favorezca en mayor medida al trabajador. No necesariamente, entonces, el principio de favorabilidad está sujeto al conflicto entre dos normas diferentes, pues es plausible que una sola disposición admita interpretaciones contrarias e igualmente razonables. 4.4. En este orden de ideas, la alternativa que podría beneficiar en mayor proporción al

trabajador es la no imposición de costas, tratándose de asuntos en los que la parte vencida es el trabajador. Esto debido a que resulta más favorable asumir la pérdida del proceso contencioso sin la obligación de pago por concepto de costas que, en cambio, hacerlo con la carga de costear los gastos originados por ese concepto. A lo que se suma una circunstancia imposible de desconocer: por regla general, el empleado suele ser la parte débil al compararlo con el rol de la Administración como empleador. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tienen un estrecha relación con la interpretación pro homine, según la cual “las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas”12. Perspectiva según la que la no imposición de costas al trabajador vencido judicialmente resulta más adecuada. Así las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. 4.5. Finalmente, se debe precisar que si bien esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del

defecto por desconocimiento del precedente13, circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional.

5. Conclusión En atención a lo anterior, y especialmente al principio de favorabilidad en materia laboral, considera la Sala que la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E, debe dej