CE-11001-03-15-000-2018-03834-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada Las sentencias que cuestiona la accionante y que supuestamente generaron el agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo pretende, fueron las proferidas el 14 de marzo de 2016 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y la del 25 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo de Nariño, dentro de la acción de reparación directa No. 52001-33-31-005-200601497-01, siendo esta última la que puso fin al proceso en cuestión. Esta decisión, -la del Tribunal Administrativo de Nariño-, fue notificada por edicto el 2 de noviembre de 2017 y desfijada el 7 de noviembre de 2017, y quedó ejecutoriada el 10 de noviembre de 2017, tal y como consta a folio 885 del cuaderno principal de la acción de reparación directa. La acción de tutela fue radicada el 12 de octubre de 2018. Lo anterior significa que, entre la notificación de la providencia atacada y la presentación de esta tutela, transcurrieron 11 meses y 1 día. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional fue presentada por fuera de la pauta jurisprudencial de los seis meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado

como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. (...) la situación de la actora no encuadra en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, referidos en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, pues la accionante no aludió a ningún impedimento o una condición de especial protección constitucional en razón a su edad o por hallarse en estado de indefensión física o psíquica, o en situación de abandono, limitándose, ahora, en el escrito de impugnación a relacionar citas médicas a las que debió asistir, las que de por sí no constituyen un impedimento físico imposibilitante para que hubiere interpuesto la acción constitucional en un plazo razonable.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 - INCISO 2 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de esta Corporación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-0220101(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. De otra parte, con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha

28/03/2019.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03834-01(AC)

Actor: MARÍA ISABEL ROMO ROMO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Y OTROS Tema: Acción de Tutela La Sala decide la impugnación interpuesta por María Isabel Romo Romo, contra la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por María Isabel Romo Romo en contra del Tribunal Administrativo de Nariño y el

Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto.

I. ANTECEDENTES 1.1 La tutela María Isabel Romo Romo, el 12 de octubre de 20181, instauró acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, que estimó vulnerados por las autoridades judiciales al proferir las sentencias del 14 de marzo de 2016 del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y 25 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo de Nariño, dentro de la acción de reparación directa No. 52001-33-31-005-2006-01497-01 que instauró contra el Instituto de Seguros Sociales y la E.S.E. Antonio Nariño, con motivo de la pérdida de la capacidad motriz.2

Dijo la accionante que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto denegó las pretensiones incoadas con fundamento en falta de pruebas que llevaran a la convicción sobre la responsabilidad del Estado. Y, que por su parte, el Tribunal Administrativo de Nariño, confirmó la sentencia

recurrida por cuanto consideró que la parte demandante no logró acreditar la pretendida falla del servicio. 1.2 Pretensiones Para lograr el amparo de sus derechos, la actora solicitó: “Primera: Que, como mecanismo de salvaguarda, se disponga la protección de los derechos constitucionales fundamentales que están siendo ostensiblemente vulnerados por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, al emanar las sentencias del 30 de septiembre de 2016 (sic) (primera instancia) y la del 18 de diciembre de 2017(sic) (confirmatoria del fallo de primera instancia).

Segunda: Que como consecuencia del pronunciamiento judicial se declare sin efectos las sentencias en mención, esto es, la del 25 de octubre de 2017 Tribunal Administrativo de Nariño que confirmó la primera de las enunciadas 1 Fl. 15v, c. 1 en 2. 2 Fls. 1 a 15, c. 1 en 2.

Tercero: Que la orden impartida por ese despacho judicial sea de inmediato cumplimiento.” 1.3 Trámite en primera instancia La Sección Cuarta de esta Corporación, por auto del 18 de octubre de 20183, admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a las partes e interesados.

2. Intervenciones

Fueron recibidas las siguientes manifestaciones: 2.1 Tribunal Administrativo de Nariño El Tribunal refirió que la acción no cumple con el requisito de la inmediatez toda vez que fue presentada pasados doce meses de haberse proferido el fallo de segunda instancia. Manifestó que la parte demandante no acreditó la falla del servicio y que el juez

constitucional no es otra instancia para la revisión judicial de las pruebas. 2.2 Instituto Seguros Sociales hoy, Colpensiones Señaló que la entidad solo está obligada a pronunciarse en materia pensional sobre régimen de prima media con prestación definida, por lo que solicitó su desvinculación.

3. La providencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado con providencia del 12 de diciembre de 2018, resolvió:4 “Primero: Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Isabel Romo Romo, contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño. (…)” Explicó -la Sección Cuartaque la solicitud de amparo formulada por la accionante no cumple con el requisito de la inmediatez, pues la providencia que puso fin a la acción de reparación directa, fue proferida el 25 de octubre de 2017 y notificada el 2 de noviembre de 20175. La acción de tutela fue radicada el 12 de octubre de 2018, es decir, transcurrieron 11 meses y 10 días.

Precisó la Sección Cuarta, que la parte actora no expuso circunstancia alguna que justificara que la acción de tutela la hubiera presentado por fuera del término razonable de los seis meses. En consecuencia, al no encontrarse cumplido el requisito de la inmediatez, declaró improcedente la acción de tutela instaurada. 3 Fls. 77 a 77v, c.1 en 2. 4 Fls. 105 a 108, c. 1 en 2. 5 Fl. 885 del exp. 52001-33-31-005-2006-01497-01.

El fallo de tutela de primera instancia fue notificado el 11 de enero de 20196, vía correo electrónico al e-mail mi.romo27@hotmail.com, tal y como lo solicitó expresamente la accionante en el acápite notificaciones del escrito de tutela.

4. Impugnación La parte actora, vía correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, el 16 de enero de 20197, impugnó la decisión, en la que alegó que la Sección Cuarta estaba obligada a fallar la acción de tutela, como garantía al acceso a la justicia. La impugnación fue propuesta dentro del término legal.8

Dijo, -la actora, que al conocer el contenido de los fallos de primera y segunda instancia dentro de la acción de reparación directa, su estado de salud presentó deterioró, debiendo asistir a varias consultas médicas a lo largo del año 2018, realización de exámenes diagnósticos y toma de medicación.

5. Entrega del expediente de tutela La Secretaría General del Consejo de Estado remitió el expediente de tutela a este Despacho el día 31 de enero de 2019.9

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo establecido en la Constitución Nacional artículo 86 y los Decretos 1382 de 2000, 2591 de 1991, Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y Acuerdo 55 de 200310. 2.2 Legitimación en la causa El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela puede ser ejercida por cualquier persona directamente o “por quien actúe en su nombre”, con

el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales. En el presente caso, la acción de tutela fue presentada personalmente por María Isabel Romo Romo, en nombre propio y en razón de haber sido la demandante en el proceso que llevó a la sentencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales, de manera que se encuentra legitimada en la causa por activa. Por otra parte, la legitimación por pasiva refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, cuando ésta resulte demostrada. En este orden de ideas el Tribunal Administrativo de Nariño está legitimado por pasiva dado que expidió como juez de segunda instancia la providencia que cuestiona la actora por esta vía constitucional. 6 Fl. 109, c. 1 en 2. 7 Fl. 117, c. 1 en 2. 8 El artículo 31 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 establece que el fallo podrá ser impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 9 Fl 246, c. 1 en 2. 10 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.3 La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado11. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. En efecto, la tutela no fue instituida como instancia adicional ni para sustituir a los jueces ordinarios o para deslegitimar sus decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada. Solo ante actuaciones abiertamente arbitrarias, groseras o

caprichosas, que, por contera, afecten en forma grave un derecho fundamental, resulta admisible la intervención del juez constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación, acogiendo las directrices de la Corte Constitucional ha admitido la viabilidad de la tutela cuando se compruebe que la decisión reprochada adolece de algún defecto orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, un error inducido, o carece por completo de motivación, desconoce el precedente o viola directamente la constitución; y siempre que se confirmen los requisitos genéricos de procedibilidad que habilitan su interposición, esto es: i) Que el asunto discutido resulte de relevancia constitucional y afecte derechos fundamentales; ii) que el interesado haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que se esté ante un perjuicio iusfundamental irremediable; iv) que la demanda se presente dentro de un término razonable, oportuno y justo (principio de inmediatez); v) que se trate de una irregularidad procesal, y la misma tenga un efecto decisivo o determinante en la decisión que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; vi) que se identifiquen de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados, y esa violación haya sido alegada dentro del proceso, siempre que hubiese sido posible; y vii) que no se trate de sentencias de tutela. 2.4 Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de la

Sección Cuarta del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 2018, la que declaró improcedente el amparo deprecado. El problema jurídico a resolver será: ¿Vulneraron los derechos invocados por la actora, las sentencias del 14 de marzo de 2016 del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y 25 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de reparación directa No. 52001-33-31-005-2006-01497-01? Para resolver el interrogante planteado, la Sala analizará los siguientes tópicos: i.) Criterio de la Sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii.) análisis del caso concreto.

3. Estudio y solución del caso 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo contencioso administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ); Corte Constitucional. Sentencia SU-970 de 2010 y Sentencia SU-573 de 2017. 3.1 Verificación de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto De conformidad con las premisas sentadas en apartes precedentes, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial no se cumplen en el caso concreto, como pasará a explicarse: 3.1.1 Del requisito de inmediatez Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es la de que la acción sea interpuesta en un plazo razonable; a esto se le ha denominado como inmediatez.

De conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede

interponerse “en todo momento” porque no tiene término de caducidad. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha exigido “una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales”12. En la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”. Por tanto, para analizar si este requisito se cumple o no, la Alta Corporación ha indicado cinco criterios que deben ser tenidos en cuenta en el momento de evaluar la inmediatez de la acción: “ (i) La situación personal del peticionario: (…) A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia podría ser desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”. (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó. (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si

la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario. (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”. 12 Corte Constitucional, sentencia T-038 de 2017. (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa legítima a que se proteja su seguridad jurídica.”13 La Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414 sentó, como regla general, “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”.

Y precisó que “(S)e ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.” Así las cosas, las reglas fijadas por la Corte Constitucional como por la Corporación, son válidas para estudiar la inmediatez de la acción de tutela, ya que, como se señaló anteriormente, no existe un plazo perentorio para su interposición.

Veamos: Las sentencias que cuestiona la accionante y que supuestamente generaron el agravio a los derechos fundamentales cuyo amparo pretende, fueron las proferidas el 14 de marzo de 2016 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y la del 25 de octubre de 2017 del Tribunal Administrativo de Nariño, dentro de la acción de reparación directa No. 52001-33-31-005-200601497-01, siendo esta última la que puso fin al proceso en cuestión.

Esta decisión, -la del Tribunal Administrativo de Nariño-, fue notificada por edicto el 2 de noviembre de 2017 y desfijada el 7 de noviembre de 2017, y quedó ejecutoriada el 10 de noviembre de 2017, tal y como consta a folio 885 del cuaderno principal de la acción de reparación directa. La acción de tutela fue radicada el 12 de octubre de 201815. Lo anterior significa

que, entre la notificación de la providencia atacada y la presentación de esta tutela, transcurrieron 11 meses y 1 día. Así las cosas, la solicitud del amparo constitucional fue presentada por fuera de la pauta jurisprudencial de los seis meses, que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales. La Sala resalta que, el término de inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales, debe contarse a partir de la notificación de la providencia acusada16, la que, como fue indicado, quedó ejecutoriada el 10 de noviembre de 2017. 13 Corte Constitucional, sentencias T-158 de 2006, T-1110 de 2005, T-246 de 2015, T-594 de 2008, SU-961 de 1999 y SU391 de 2016. 14 Consejo de Estado, sentencia radicación No.11001-03-15-000-2012-02201-01. 15 Fl. 15v, c. 1 en 2. 16 Así lo indicó la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 05 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01”. Sumado a lo anterior, la situación de la actora no encuadra en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional, referidos en precedencia, que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, pues la accionante no aludió a ningún impedimento o una condición de especial protección constitucional en razón a su edad o por hallarse en estado de indefensión física o psíquica, o en

situación de abandono, limitándose, ahora, en el escrito de impugnación a relacionar citas médicas a las que debió asistir, las que de por sí no constituyen un impedimento físico imposibilitante para que hubiere interpuesto la acción constitucional en un plazo razonable. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de amparo, por no cumplir el requisito general de procedibilidad contra providencia judicial, particularmente el de la inmediatez, y en esa medida, se impone confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. CONFIRMAR el fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12 de diciembre de 2018, en los términos y por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto