CE-11001-03-15-000-2018-03873-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[C]orresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar por improcedente la tutela, por no cumplir con el requisito de inmediatez. (…) De la revisión del sistema de información de la Rama Judicial y del expediente de la acción de cumplimiento, la Sala advierte que la sentencia del 1 de marzo de 2018, se notificó por correo electrónico el 5 de marzo de 2018 y la acción de tutela fue radicada el 18 de octubre de 2018. Es decir, el actor dejó transcurrir 7 meses y 13 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial aquí demandada, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03873-01(AC)

Actor: RICARDO LEON ESCOBAR PALACIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Ricardo León Escobar Palacio contra la sentencia del 30 de noviembre de 2018, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Ricardo León Escobar, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra la sentencia 1 de marzo de 2018, que declaró improcedente la acción de cumplimiento iniciada por el demandante en contra la Agencia Nacional de Minería, por cuanto, a su juicio, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO. AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia del señor RICARDO LEÓN

ESCOBAR PALACIO (…).

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTO la sentencia del primero (1°) de marzo de dos mil dieciocho (2018), proferida por la Sección Quinta –Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, bajo el radicado número 05001-23-33-000-2017-02429-01. TERCERO. ORDENAR a la Sección Quinta –Sala de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, adopte las medidas necesarias para dictar nueva providencia.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El 11 de diciembre de 2002 el señor Ricardo León Escobar presentó ante la entonces Empresa Nacional Minera Limitada -MINERCOL LTDA-, propuesta de contrato de concesión núm. DLB-081, en la que se surtieron todas las etapas legales correspondientes. 2.2. Indicó el accionante que el 3 de septiembre de 2003 la División Legal Minera

de MINERCOL LTDA rindió concepto respecto de su propuesta, y el 14 de noviembre de 2003, se suscribió contrato entre las partes. 2.4. Mediante Resolución No. 18 0074 del 27 de enero de 2004, el Ministerio de Minas y Energía delegó al Instituto Colombiano de Geología y Minería las funciones establecidas en la Ley 685 de 2001.1 2.3. Refirió el actor que el 5 de marzo de 2004 constituyó la póliza de garantía de cumplimiento de las obligaciones mineras y ambientales, por lo que dentro de los 15 días siguientes, la autoridad minera estaba en la obligación de inscribirlo en el Registro Minero Nacional para su perfeccionamiento sin someterlo a una nueva evaluación o verificación final. 2.4. A través de la Resolución No. SCT 02211 del 27 de julio de 2006, el Instituto Colombiano de Geología y Minería, declaró el desistimiento del perfeccionamiento del trámite minero. 2.5. Sostuvo que desde la fecha de celebración del contrato de concesión DLB081 han transcurrido 14 años y 3 meses sin que la autoridad minera actual, esto es, la Agencia Nacional de Minería –ANM, cumpla con el mandato mencionado que se encuentra previsto en los artículos 332 y 333 de la Ley 685 de 2001, pese a sus constantes requerimientos. 2.6. Adujo que con el fin de cumplir con el requisito de renuencia para instaurar la acción de cumplimiento, el 17 de julio de 2017, elevó petición ante la ANM, para

que diera cumplimiento a lo previsto en el artículo 333 de la Ley 685 de 2001. 2.7. Señaló que en respuesta de lo anterior la ANM, mediante Oficio 20172130209021 de 2 de agosto de 2017, contestó que: “el trámite minero de su interés en la actualidad reposa en el archivo inactivo de la entidad, dado que ya se 1 Folio 90 y 91, cuaderno No. 1 de la acción de cumplimiento. agotó todo el procedimiento establecido en la ley minera vigente y aplicable para el estudio del mismo, por este motivo, no es procedente atender de manera favorable su solicitud de “inscripción del contrato de concesión DLB-081, en el Registro Minero Nacional (…)”. 2.8. Ante la negativa de la ANM en acatar lo ordenado en el artículo 333 de la Ley 685, interpuso acción de cumplimiento, la cual fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia y radicada bajo el núm. 2017-02429-00, que en sentencia de 17 de noviembre de 2017 rechazó por improcedente el medio de control.2 2.9. Contra la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento le correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que en fallo de 1° de marzo de 2018 confirmó la sentencia de primera instancia.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Ricardo León Escobar, preliminarmente, explicó que la tutela cumplió los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto: (i) el asunto tiene relevancia constitucional, por estar comprometidos los derechos fundamentales al debido

proceso y el acceso a la administración de justicia; (ii) contra la decisión adoptada en su momento por el Instituto Colombiano de Geología y Minería, en la que se dio por desistido el contrato de concesión, no se inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se trató de un acto administrativo que nació sin fuerza ejecutoria y por tanto, es un acto inexistente; (iii) que si bien, han transcurrido más de siete meses desde la notificación de la acción constitucional, también lo es que la afectación ha sido permanente en el tiempo, por lo que la violación de los derechos fundamentales persiste, aunado a la condición de salud del accionante, quien es una persona con una incapacidad física que le ha 2 Ibídem. imposibilitado ejercer sus derechos de manera oportuna, (iv) fueron identificados los hechos que generan la vulneración alegada y, (v) no se trata de una tutela contra tutela. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, el actor alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, en razón a que interpretó equivocadamente el artículo 9° de la Ley 393 de 29 de julio de 1997, por considerar que estaba en la obligación de agotar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho lo que, en su parecer, no es cierto porque la Resolución SCT No. 02211 de 27 de julio de 2006, a través de la cual INGEOMINAS, autoridad minera de la época, declaró el desistimiento del contrato DLB-081, es un acto inexistente, sin fuerza ejecutoría y, en consecuencia, sin presunción de legalidad.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. El magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado ponente de la decisión atacada refirió que la acción de tutela no cumple con el principio de inmediatez, dado que se dirige contra la sentencia de 1° de marzo de 2018 que fue notificada por estado el día 5 de marzo de 2018 y quedó ejecutoriada el día 8 del mismo mes y año. No obstante, la acción de tutela de la referencia fue promovida hasta el 18 de octubre del presente año, esto es, más de 6 meses después de la ejecutoria de dicha providencia, cuyo término no es considerado como razonable. 4.2. Refirió que de admitirse la procedencia del amparo, se debe tener en cuenta que no se vulneraron los derechos invocados en la demanda, pues la decisión acusada se limitó a aplicar el ordenamiento legal vigente que rige el medio de control de cumplimiento y en específico su improcedencia cuando existen otros mecanismos de defensa judicial. 4.3. Sostuvo que el actor argumenta el defecto sustantivo en la indebida aplicación del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, es decir que se limitó a expresar su inconformidad con la interpretación de la norma, y no a una verdadera vulneración de derechos fundamentales. 4.4. Manifestó que al analizar las pruebas aportadas al trámite de cumplimiento encontró que la Resolución SCT No. 02211 de 27 de julio de 2006, no solamente sí existió, sino que produjo efectos jurídicos habida cuenta que fue determinante para sustraer del mundo jurídico el contrato de concesión DLB-081 de 22 de

diciembre de 2002, en atención a que el actor no cumplió con su carga de aportar la póliza de cumplimiento exigida bajo precisas condiciones.

5. Intervención de tercero con interés 5.1. La Agencia Nacional de Minería, sostuvo que el accionante pretende hacer uso de la acción de tutela como una tercera instancia, si se tiene en cuenta que empleó argumentos idénticos a los expuestos en la acción de cumplimiento. 5.2. Indicó que una vez expidió los actos administrativos, quedó agotada la vía gubernativa, sin embargo, el actor en completa libertad se abstuvo de ejercer las acciones contencioso administrativas procedentes, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la procedente para ventilar las pretensiones que ahora invoca. 5.3. Adujo que no se presenta un perjuicio irremediable, en razón a que transcurrido más de 14 años desde la firmeza de los actos administrativos que señalaron que aquel no acreditó un requerimiento necesario para el perfeccionamiento del contrato, como lo era la póliza de cumplimiento bajo unas condiciones precisas, razón por la que mediante Resolución SCT No. 02211 de 27 de julio de 2006 declaró el desistimiento de la propuesta de contrato No. DLB-081, lo que no permitió el registro del contrato, acto contra el cual pudo instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no lo hizo y ahora pretende emplear acciones constitucionales subsidiarias.

6. Sentencia impugnada 5.1. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de noviembre

de 2018, declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de inmediatez, pues la decisión atacada fue notificada electrónicamente al accionante el 5 de marzo de 2018 y, la acción de tutela fue radicada ante esta Corporación el 18 de octubre de 2018 , esto es, después de transcurridos más de 7 meses, lo que excede el tiempo que ha sido estimado por la Jurisprudencia como razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial. 5.2. Respecto a la justificación dada por la parte actora por la tardanza en la interposición de la acción de tutela, sostuvo que la misma no es de recibo, pues los reparos expuestos en el escrito de tutela recaen sobre la interpretación normativa que ha dado la Sección Quinta en la sentencia, lo que de ninguna manera puede ser considerado como una trasgresión continua y actual. Así mismo, refirió que el estado de salud del actor tampoco podía ser empleado como justificación, pues indicó que ello no fue un impedimento para iniciar la acción de cumplimiento y asumir las cargas procesales que legalmente le correspondían, por lo que debía ser igual para la interposición de la acción de tutela.

7. Impugnación 6.1. El apoderado3 del señor Ricardo León Escobar Palacio impugno la sentencia, solicitando que se tengan en cuenta los mismos argumentos expuestos en el escrito inicial. 6.2. Por su parte, el señor Ricardo León Escobar Palacio4, remitió a través de correo electrónico escrito de impugnación, en el cual puso de presente su situación médica y personal, para justificar la demora en la presentación de la

acción de tutela. Sin embargo, en razón a que el demandante está actuando a través de apoderado judicial, será el memorial de su representante el que se tenga en cuenta para los efectos.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 3 Folio 89 al 91 del expediente de tutela 4 Folio 95 del expediente de tutela 1.1. A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii)

desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»7. 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 SU-573 de 2017.

2. Caso concreto 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de tutela de primera instancia se ajustó a derecho al declarar por improcedente la tutela, por no cumplir con el requisito de inmediatez. 2.2. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna.

2.2.1. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela. Es más bien, un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 2.2.2. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda8, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.2.3. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»9.

2.3. En el sub lite, el señor Ricardo León Escobar Palacio controvierte la providencia del 1° de marzo de 2018, dictada por la Sección Quinta del Consejo 8 Sentencia T123 de 2007. 9 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. de Estado, que confirmó el fallo del 17 de noviembre de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 2.3.1. De la revisión del sistema de información de la Rama Judicial y del expediente de la acción de cumplimiento, la Sala advierte que la sentencia del 1° de marzo de 2018, se notificó por correo electrónico el 5 de marzo de 201810 y la acción de tutela fue radicada el 18 de octubre de 201811. Es decir, el actor dejó transcurrir 7 meses y 13 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial aquí demandada, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. 2.3.2. La Sala coincide con el a quo en que la justificación dada por la parte demandante en cuanto a que la vulneración al derecho fundamental al debido proceso ha permanecido en el tiempo no es de recibo, pues de la lectura de los argumentos de la acción de tutela se advierte que los mismos atacan de manera específica los argumentos de la sentencia proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, respecto de lo cual, no puede señalarse que se trata de una vulneración continua en el tiempo. 2.3.4. Adicionalmente, en cuanto al estado médico del señor Escobar Palacio, y

que dicha situación generó también la tardanza, debe señalar la Sala que el mismo no es un argumento suficiente que pueda lograr que se inaplique la regla jurisprudencial de la inmediatez, pues se advierte que, no solamente el accionante participó de manera activa y en tiempo dentro de la acción de cumplimiento, sino que además, para la interposición de la acción de tutela estuvo asistido por un abogado, quien debe conocer la posición de esta Corporación frente al requisito de inmediatez, como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Recuerda la Sala que la acción de tutela no procede como instancia adicional para subsanar la negligencia en la que pudieron incurrir los demandantes. 2.3.5. En consecuencia, si el demandante estimaba que la sentencia del 1° de marzo de 2017, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de esa decisión. 2.3.6. En conclusión, el señor Ricardo León Escobar Palacio no logró justificar la falta de inmediatez para presentar la acción de tutela y, por ende, se confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela. 10 Folio 234 (vuelto) del expediente de la acción de cumplimiento. 11 Folio 1 del expediente de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado