CE-11001-03-15-000-2018-03895-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No se configura defecto procedimental absoluto / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Providencia que condeno a la Rama judicial sin haberla vinculado al proceso / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN A TRAVÉS DE LA FISCALÍAPara procesos iniciados después de la Ley 446 de 1998 la Nación podía comparecer a través del Fiscal General de la Nación o el Director Ejecutivo de Administración Judicial sin que pudiera alegarse la nulidad por indebida representación de la demanda El apoderado de la entidad accionante (…) afirmó que la decisión reprochada transgredió los derechos de su representada al debido proceso, defensa y contradicción pues incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto al condenarla sin antes haberla vinculado al proceso de reparación directa (…) la Sala de Subsección evidencia que el fallo atacado no incurrió en un defecto procedimental absoluto porque para considerar la representación de la Nación a través de la Rama Judicial, aplicó el precedente judicial consignado en el auto de unificación proferido por la Sala Plena de esa Sección, (…) se siguió el criterio según el cual, para procesos iniciados después de la Ley 446 de 1998 y hasta la fecha en que se profirió ese auto en el año 2013, como era el caso, la Nación podía comparecer a través del Fiscal General de la Nación o el Director Ejecutivo de Administración Judicial sin que pudiera alegarse la nulidad por indebida representación de la demanda. De allí que accionante no pueda alegar la configuración de una vía de hecho y la violación de sus derechos fundamentales

(…) puesto que de conformidad con la posición unificada asumida por la Sección Tercera «la Nación, como persona jurídica demandada y legitimada en la causa, ejerció su derecho de defensa y contradicción» fuere por intermedio de la Fiscalía, que si bien fue vinculada no contestó la demanda, o por la Rama Judicial. En consecuencia, el amparo solicitado será negado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 446 DE 1998 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03895-01(AC)

Actor: RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN

JUDICIAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1.1.- PRETENSIONES1

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a través de su Directora

Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal, presentó acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por la violación de su derecho fundamental al debido proceso en razón de la sentencia que profirió el 14 de marzo de 2018 adversa a sus intereses. En consecuencia solicitó que se dejara sin efectos y en su lugar se adoptara una nueva decisión en la que no fuera condenada la Entidad.

1.2.- HECHOS2

El apoderado de la parte accionante, señaló como fundamentos fácticos de la tutela los siguientes: La señora SARA MILENA ESTUPIÑAN y otros presentaron acción de reparación directa en contra de la Nación, Fiscalía General de la Nación, por la presunta privación injusta de la libertad del señor JHON JAIRO ESTUPIÑAN JAIMES, entre el 3 de octubre de 2008 y el 18 de junio de 2009 con ocasión del proceso penal que se le adelantó por el delito de acceso carnal violento. En primera instancia, la demanda le correspondió al Tribunal Administrativo del Norte de Santander, quien decidió negarla. Inconforme con la decisión precitada, la parte demandante presentó recurso de apelación que fue conocido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que mediante providencia del 14 de marzo de 2018 resolvió revocar la sentencia impugnada y en su lugar condenar a la Rama Judicial pese a que nunca estuvo vinculada al proceso.

1.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SOLICITUD DE TUTELA3

El apoderado de la entidad accionante, en síntesis, afirmó que la decisión reprochada transgredió los derechos de su representada al debido proceso, defensa y contradicción pues incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto al condenarla sin antes haberla vinculado al proceso de reparación directa. En ese orden de ideas, precisó que la Nación como persona jurídica es una sola, pero que actúa en el mundo jurídico a través de distintos órganos, esto es, la Nación-Rama Judicial está representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial y la Nación-Fiscalía General de la Nacional está representada por el Fiscal General de la Nación, quienes manejan sus recursos separadamente. 1 Folio 1 del expediente. 2 Folio 2 del expediente. 3 Folios 3 a 9 del expediente. En desarrollo de lo anterior, afirmó que si la vinculada al proceso era la Fiscalía General de la Nación, a quien los accionantes dirigieron su demanda de reparación directa por los daños que a su parecer les ocasionó, debió condenarse a esa Entidad y no a otra puesto que lo contrario deviene en una violación al principio de congruencia y en una vulneración de los derechos invocados en protección en esta tutela. 1.4.- INFORMES - La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado4 a través de una de sus Magistradas, manifestó que la tutela de la referencia no tiene vocación de prosperidad porque no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte accionante. A propósito, señaló que en la decisión objeto de tutela se declaró la responsabilidad patrimonial de la Rama Judicial por la privación injusta de la

libertad del señor JHON JAIRO ESTUPIÑÁN JAIMES con fundamento en la jurisprudencia reiterada de esa Sección según la cual la Nación puede ser representada tanto por la Rama Judicial como por la Fiscalía General de la Nación y que la no comparecencia al proceso de alguno de dichos entes no supone una falta de legitimación en la causa ni tampoco una indebida representación de la parte demandada. En ese orden de ideas, resaltó que la decisión no comporta una transgresión por cuanto es el criterio que allí se acogió obedece a una posición unificada lo que no puede ser catalogado como una vía de hecho. - El abogado JESÚS ANTONIO FLOREZ VERA5, quien dice actuar en representación de los demandantes en el proceso de reparación directa que aquí se discute, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo constitucional pues indicó que la decisión judicial respecto de la cual depreca su inconformidad la parte accionante está sustentada en una posición jurisprudencial unificada de la Sección Tercera que permite tener certeza sobre la legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial en el caso de la referencia. 1.5.- PROVIDENCIA IMPUGNADA El 12 de diciembre de 20186, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la tutela presentada al considerar que no cumple con el requisito general de subsidiariedad necesario para que proceda la tutela contra providencia judicial toda vez que la entidad accionante cuenta con otro medio de defensa que resulta idóneo y eficaz, esto es, el recurso extraordinario de revisión.

1.6.- IMPUGNACIÓN La Directora Administrativa de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial7 interpuso recurso de apelación en el que reiteró la totalidad de los argumentos expuestos en el escrito de tutela y resaltó que, a diferencia de lo expuesto en la sentencia impugnada, el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo idóneo ni eficaz para reclamar sus derechos por cuanto la Entidad nunca estuvo vinculada y 4 Folios 42 a 44 del expediente. 5 Folios 50 a 51 del expediente. 6 Folios 65 a 69 del expediente. 7 Folios 83 a 87 del expediente. en la decisión atacada no se configura ninguno de los supuestos normativos del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en el trámite de la acción constitucional de la referencia. 2.2.- Problema jurídico Los cuestionamientos que se resolverán en esta instancia serán los siguientes: - ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad? - ¿Se encuentra configurado el defecto procedimental absoluto alegado por la parte accionante en contra de la decisión de segunda instancia expedida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado proferida el 14 de marzo de 2018?

Planteado de ese modo el debate jurídico en el presente asunto, a continuación, y

con el fin de resolver los cuestionamientos formulados, la Sala de Decisión analizará las pruebas obrantes en el expediente frente al marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.3.1.- Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, radicado 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción

constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.» Resaltados de la Sala Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: «[…] (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los

hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. […]» Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia, de por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. 2.3.2.- Del defecto procedimental La jurisprudencia constitucional ha señalado que el defecto procedimental de una sentencia judicial surge cuando el funcionario judicial encargado de adoptar determinada decisión, actúa de forma contraria a los postulados procesales aplicables al caso concreto, desconociendo de manera evidente los presupuestos legales establecidos, lo cual deriva en una decisión arbitraria que desconoce derechos fundamentales. Así, estaría viciado todo proceso en el que se omitan las etapas señaladas en la ley para el trámite y desarrollo del mismo y se afecten las garantías de los sujetos procesales. Por ejemplo cuando se omite la solicitud y práctica de pruebas o la comunicación con la que se da inicio al pleito, actos que permiten la participación de los sujetos en ejercicio de su derecho de defensa. Uno de los escenarios en

que el juez puede incurrir en un defecto procedimental es en el desarrollo de la defensa técnica. Los criterios que se deben tener en cuenta para establecer si existió un defecto procedimental son: (i) que en el transcurso del proceso no haya sido posible corregir la irregularidad procesal; (ii) que el desconocimiento procesal afecte de manera grave el derecho al debido proceso y tenga repercusiones en la decisión de fondo; (iii) se requiere que el error producido no sea imputable al afectado, y (iv) se omita cumplir los principios mínimos del debido proceso señalados en la Constitución, principalmente, en los artículos 29 y 228 . De hecho, la jurisprudencia constitucional ha establecido que en cualquier actuación prevalece el derecho sustancial frente a las formas, pero también se ha afirmado que el procedimiento es una garantía de la homogeneidad de las actuaciones en el marco de un proceso, bajo supuestos fácticos similares con el fin de impedir la arbitrariedad y que se adopten decisiones subjetivas que desconozcan los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.4.- Caso en concreto De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y orientados por el primer problema jurídico planteado, la Sala de Subsección evidencia de las pruebas obrantes en el plenario que: (i) La cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional pues se trata de una posible violación al debido proceso (defecto procedimental absoluto) de la entidad accionante por parte del demandado; (ii) se agotaron todos los medios de defensa porque, a diferencia de lo expuesto por el a quo, esta Sala de Subsección considera que no existe certeza sobre la

idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión puesto que la Entidad accionante nunca estuvo vinculada al proceso ordinario y no hay seguridad sobre la configuración de alguna de sus causales de procedencia. (iii) cumplió con el requisito de inmediatez toda vez que el fallo de segunda instancia data del 14 de marzo de 20188, notificado por edicto desfijado el 23 de abril de esa anualidad9 y la presentación de la tutela es del 22 de octubre de 201810; (iv) de encontrarse probado el defecto alegado este tiene la vocación de vulnerar los derechos fundamentales invocados en protección; 8 Folio 11 del expediente. 9 Consultado en el software de la Rama Judicial Siglo XXI. 10 Folio 28 del expediente. (v) se identificó los hechos que fundamentan la acción y los derechos que se consideran transgredidos, y (vi) no se trata de una tutela contra tutela toda vez que la decisión atacada fue proferida por la jurisdicción contencioso administrativa. De lo anterior se concluye, que la acción de tutela de la referencia sí cumple con los requisitos generales de procedibilidad motivo por el cual se continuará con el estudio del segundo problema jurídico planteado, es decir, verificar si el defecto alegado por la entidad accionante se encuentra configurado. Para tal efecto se analizará dicho cargo frente a la providencia cuestionada. En ese sentido, se advierte que las razones de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que fundamentaron la condena a la Nación-Rama Judicial y no a la Nación-Fiscalía General de la Nación, son las siguientes: «De conformidad con la jurisprudencia consolidada y unificada de

esta Sección, la representación de la Nación en los procesos contenciosos administrativos cuyo objeto es la privación injusta de la libertad radica en la Rama Judicial y/o en la Fiscalía General de la Nación, por manera que esta persona jurídica –Naciónpuede comparecer al proceso a través de las dos autoridades, e incluso por conducto de solo una de estas. En ese orden de ideas, cuando la Nación es el centro de imputación y el daño fue causado por una autoridad distinta a aquella a través de la cual se llevó a cabo la notificación de la demanda, contrario a lo sostenido por el a quo, no se estructura una falta de legitimación en la causa por pasiva, ni una indebida representación de la parte demandada, pues, en todo caso, a la persona jurídica contra la cual se dirigieron las pretensiones se le garantizó su derecho de defensa y contradicción. En ese sentido la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en decisión unificadora de su jurisprudencia, concluyó que: “(…) no se plantea un problema de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la persona jurídica demandada en el proceso es la Nación, y es ésta, a la que se le imputa el daño, distinto es que, en el proceso, haya estado representada por una autoridad diferente a la que establece el artículo 49 ibídem. “(…). “En conclusión, de los extractos jurisprudenciales reseñados, aparece clara la existencia de un precedente jurisprudencial aplicable al caso, toda vez que las consideraciones jurídicas expuestas tienen origen en situaciones fácticas esencialmente iguales a las del sub judice, por tanto, se dará aplicación al

precedente y, por ende, se revocará la decisión suplicada para, en su lugar, rechazar la nulidad planteada por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación. “(…). “Estas son las razones que llevarán a la Sala, no sólo a no declarar la nulidad del proceso sub examine, sino a hacer extensivas las mismas razones y, por tanto, las mismas disposiciones en todos los procesos con igual supuesto de hecho, es decir, aquellos en los que se haya demandado a la NaciónRama Judicial-Fiscalía General, y aquélla hubiera sido representada judicialmente por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, incluso en las demandas que hayan sido presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998. En efecto, se hará uso de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, para salvaguardar los valores fundamentales de justicia e igualdad, consagrados en la Constitución Política, pero con un fundamento aún superior, toda vez que son valores intrínsecos al concepto de humanidad y sociedad. “(…). “En consecuencia, apelando a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, adoptada por esta Corporación, y en aras de respetar el derecho al acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, se unificará la jurisprudencia en lo que se refiere a los procesos iniciados después de la ley 446 de 1998, en los que la Nación-Fiscalía General haya sido representada por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, para que se les apliquen las razones expuestas en esta providencia, de tal forma, que no pueda alegarse, al menos con éxito, la nulidad por

indebida representación de la demandada.” (se destaca). Pese a que el criterio jurisprudencial expuesto no es compartido por los integrantes de esta Subsección, lo cierto es que se aplicará en el caso concreto, en aras de preservar y acatar la jurisprudencia unificada de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Así las cosas, la Sala concluye que, en este caso contrario a lo sostenido por el a quo, la Nación, al comparecer al sub lite a través del ente acusador independientemente de que este no haya sido el órgano que adoptó las decisiones que generaron la privación de la libertad, se encuentra debidamente representada, por manera que se dictará condena en su contra, con cargo al presupuesto de la Rama Judicial. Como consecuencia, la indemnización que se reconocerá con ocasión de la detención preventiva del señor Jhon Jairo Estupiñan Jaimes comprometerá la responsabilidad de la Nación, empero, se pagará – en un 100%- con cargo al patrimonio de la Rama Judicial, por ser la autoridad que causó el daño objeto de las pretensiones y por contar con la autonomía requerida para tal fin.»11 Negrillas fuera del texto. 11 Folio 19 a 20 del expediente. De acuerdo con esos argumentos, la Sala de Subsección evidencia que el fallo atacado no incurrió en un defecto procedimental absoluto porque para considerar la representación de la Nación a través de la Rama Judicial, aplicó el precedente judicial consignado en el auto de unificación proferido por la Sala Plena de esa

Sección, en los términos señalados en los apartes destacados del texto transcrito. En ese sentido, se siguió el criterio según el cual, para procesos iniciados después de la Ley 446 de 1998 y hasta la fecha en que se profirió ese auto en el año 2013, como era el caso, la Nación podía comparecer a través del Fiscal General de la Nación o el Director Ejecutivo de Administración Judicial sin que pudiera alegarse la nulidad por indebida representación de la demanda. De allí que accionante no pueda alegar la configuración de una vía de hecho y la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, puesto que de conformidad con la posición unificada asumida por la Sección Tercera «la Nación, como persona jurídica demandada y legitimada en la causa, ejerció su derecho de defensa y contradicción» fuere por intermedio de la Fiscalía, que si bien fue vinculada no contestó la demanda, o por la Rama Judicial. En consecuencia, el amparo solicitado será negado. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 10 de octubre de 2018, proferida 12 de diciembre de 2018, proferida por la Sección Cuarta que declaró improcedente la tutela de la referencia de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por la NaciónRama JudicialDirección

Ejecutiva de Administración Judicial según los argumentos señalados en los motivos de este fallo.

TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUESE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ