CE-11001-03-15-000-2018-03901-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Auto que niega regulación de honorarios / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / ARGUMENTOS NO EXPUESTOS EN LA VÍA ORDINARIA - No pueden presentarse en sede de tutela / AUSENCIA

DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[El problema jurídico] consiste en determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos reclamados por el [tutelante] al negar la solicitud de regulación de honorarios que promovió dentro del proceso radicado con nro. 1998-0982, [pues] prestó sus servicios como apoderado del municipio de Socha, en el proceso de reparación directa que adelantó la señora [C.C.B.] (…) En criterio de la Sala, la decisión adoptada por las autoridades judiciales demandadas es razonable, por lo siguiente: [En relación con el defecto sustantivo, toda vez que], (…) en el incidente de regulación de honorarios era parte una entidad pública, (…), razón por la cual debía cumplirse las exigencias del artículo 39 [de la Ley 80 de 1993], referente a que los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito. En la medida en que no se aportó documento con el cual se acreditara la existencia del contrato de prestación de servicios o de mandato entre el señor Roa Sarmiento y el ente territorial, la consecuencia era la negativa de la solicitud de regulación de honorarios.[En relación con el] (…) desconocimiento del precedente desarrollado por el Consejo de Estado, (…) se

advierte que el caso bajo análisis no guarda identidad fáctica, pues se trata de providencias donde se aportó el contrato de prestación de servicios, dentro del trámite de regulación de honorarios. Como en el caso concreto del Auto de 31 de enero de 2018, en donde si bien el ente territorial alegó la inexistencia del contrato de prestación de servicios – con el argumento de que no se encontraba en los archivos de la entidad ni figuraba en las herramientas de control de la contratación pública -, el documento estaba físicamente en el expediente, razón por la que se accedió a la regulación de los honorarios reclamados. (…) Por otra parte, el demandante aseguró que en la fecha en que se otorgó poder se encontraba vigente el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80, [s]in embargo, se advierte que ese argumento no fue expuesto dentro del trámite del incidente de regulación de honorarios ni en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, por lo que no resulta viable que el Juez de tutela se pronuncie al respecto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03901-00(AC)

Actor: JOSÉ GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”

Y OTRO

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” y el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra las referidas autoridades judiciales por la violación a los derechos fundamentales al debido proceso, la defensa, el acceso a la administración de justicia, la igualdad, al trabajo y los principios de legalidad, favorabilidad laboral, buena fe, confianza legítima, sujeción al imperio de la ley. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “… Como el actuar de los tutelados, quienes olvidaron su condición de garantes de los derechos sustanciales haciendo primar las formas, se constituyó en un obstáculo para su eficacia y en una innegable denegación de justicia, cortésmente suplico que se amparen los derechos fundamentales vulnerados, revocando o dejando sin efecto alguno las providencias tuteladas, ordenándoles proferir otras que superen los defectos atrás referidos, teniendo en cuenta que el art. 25

Superior preceptúa que el trabajo en cualquiera de sus modalidades tiene “especial protección” constitucional, legal y judicial, pues injurídico (sic) es que estando demostrada mi gestión profesional, el otorgamiento del poder y su revocatoria, se hubiera negado la regulación de los honorarios por cuanto no allegué el contrato escrito de honorarios,

liberando al Municipio de su obligación de gestionar en forma gratuita a favor del Estado, lo que es abiertamente injusto, ilegal, inconstitucional y arbitrario.”1 1 Folios 1 a 18.

2. Hechos De la lectura del expediente se extraen como hechos relevantes, los siguientes: 2.1. La señora Celina Cardona Betancur interpuso demanda de reparación directa en contra del municipio de Socha, Boyacá y la ESE Hospital Sagrado Corazón de Jesús OELCI Ltda., con el fin de que se le declarara administrativamente responsable de la muerte del señor Pedro Elías Niño Estupiñán, acaecida el 27 de noviembre de 1996. Proceso radicado con nro. 15001233100019980098200, ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.2. El 17 de abril de 1999, el alcalde del municipio de Paz del Río, quien fue designado como funcionario Ad hoc para contratar el apoderado judicial del municipio de Socha en el proceso referido, en razón del impedimento manifestado por la entonces alcaldesa de ese ente territorial, confirió poder al abogado José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, para que ejerciera la defensa del municipio demandado. El 19 de abril de ese mismo año, el apoderado contestó la demanda y llamó en garantía al Ministerio de Defensa Nacional y al Ministerio del Interior. 2.3. El 9 de julio de 2001, el abogado Roa Sarmiento renunció al poder conferido por el municipio de Socha, con el argumento de que no se le habían cancelado los honorarios correspondientes, ni legalizado el contrato de mandato. Además, propuso el incidente de regulación de honorarios como consecuencia de la

renuncia presentada. 2.4. A la renuncia presentada no se le dio el trámite previsto en el inciso cuarto del artículo 69 del Código de Procedimiento Civil. 2.5. El 10 de diciembre de 2002, se llevó a cabo audiencia de conciliación en la cual el alcalde del municipio de Socha revocó el poder conferido al abogado Roa Sarmiento y otorgó nuevo poder al abogado Jorge Enrique Patiño Rojas. En la diligencia el Tribunal Administrativo de Boyacá aceptó la revocación del poder y reconoció personería al nuevo apoderado. 2.6. Mediante sentencia de 23 de septiembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Socha, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Defensa. En la misma fecha, la autoridad judicial rechazó el incidente de regulación de honorarios propuesto, por no cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 69 del C.P.C., con el argumento de que en el caso concreto se presentó la renuncia voluntaria por el apoderado más no se revocó el poder. 2.7. Contra la anterior decisión el abogado Roa Sarmiento interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, pues afirmó que en la audiencia de conciliación el alcalde del municipio de Socha le revocó el poder. Mediante auto de 28 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió, en efecto devolutivo, el recurso de apelación. 2.8. Con auto de 26 de marzo de 2007, el Consejo de Estado, Sección Tercera,

Subsección “C”, confirmó el auto de 23 de septiembre de 2004, del Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.9. Mediante proveído de 31 de octubre de 2007, el Tribunal Administrativo de Boyacá ordenó correr traslado a la parte demandada dentro del proceso de reparación directa, del escrito de incidente de regulación de honorarios presentado por el abogado José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 17 del CPC, al observar que las actuaciones del apoderado se surtieron hasta la audiencia de conciliación del 12 de diciembre de 2002, donde le fue revocado el poder sin justa causa y que no existía prueba que acreditara el pago de suma alguna por el trabajo realizado. 2.10. Con auto de 23 de enero de 2008, se abrió el incidente a pruebas; el 10 de junio de 2009, se relevaron los peritos designados y se reasignaron nuevos auxiliares de la justicia; el 18 de agosto de 2010, se corrió traslado a las partes del dictamen pericial; el 25 de mayo de 2011, la autoridad judicial corrió traslado al perito para que aclarara y/o complementara el dictamen rendido; con auto de 18 de enero de 2012, se corrió traslado del escrito de aclaración y complementación del dictamen pericial a las partes; con escritos de 7 y 8 de marzo de 2012, las partes objetaron el peritaje; el 3 de abril de 2013, corrió traslado a las partes de las objeciones propuestas de forma simultánea. Con proveído de 22 de mayo de 2013, el Tribunal accedió a la prueba pericial y documental pedida por los sujetos

procesales; el 24 de julio de 2014, se presentó el nuevo dictamen pericial; el 10 de septiembre de 2014, se dio traslado a las partes y con escrito de 27 de mayo de 2015, el perito despejó y aclaró las dudas que surgieron en torno al dictamen pericial. 2.11. En providencia de 9 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la regulación de honorarios solicitados por el abogado José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, porque no se acreditó que hubiera suscrito contrato de prestación de servicios o mandato con el ente territorial. 2.12. Contra la anterior decisión el señor Roa Sarmiento interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, en proveído de 24 de agosto de 2018, en el que confirmó el proveído de primera instancia, por las mismas razones.

3. Argumentos de la acción de tutela A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, al afirmar que, “3. El artículo 39 de la Ley 80 de 1993, establece que los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y el artículo 41 de la misma ley dispone que los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre un acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve a escrito”; sin tener en cuenta que en la fecha en que se le otorgó el poder, estaba vigente el parágrafo del artículo 39 de la referida Ley 80 de 1993, en el que se fijó como

excepción a los contratos por escrito, entre otras, la de que fueran “…ordenados previamente y por escrito por el jefe o representante legal de la entidad…”. Que en el caso concreto, esa orden de servicios se dio en el momento en que se le otorgó poder. Además, alegó la inaplicación de los artículos 2142 a 2199 del Código Civil y del artículo 69 del Código de Procedimiento Civil, así mismo, del Preámbulo y de los artículos 2 y 25 de la Constitución Política. Por otra parte, alegó la existencia de un defecto fáctico, porque consideró que no se valoraron las pruebas recaudadas, las cuales consideró pertinentes y procedentes para la regulación de los honorarios, como lo son: i) el poder conferido por el municipio de Socha; ii) la defensa que presentó de manera oportuna; iii) que se le revocó el poder de forma injusta; iv) el municipio demandado fue absuelto en el proceso; v) no se le canceló ningún tipo de honorarios; y, vi) que dentro del proceso los honorarios referidos fueron tasados por un auxiliar de la justicia. Igualmente, aseguró que se desconoció el precedente horizontal del Consejo de Estado, referente a los incidentes de regulación de honorarios profesionales y con las diferencias que existen entre i) poder, ii) representación y, iii) contrato de mandato. Que se trata de una decisión sin motivación, incumpliendo lo exigido en el artículo 55 de la Ley 270 de 1996 y el principio de transparencia judicial, desarrollado en la sentencia de la Corte Constitucional SU-055 de 2018, al no expresar las diferentes

tesis jurisprudenciales que existen frente al tema. Aunado a ello, alegó la violación directa de la Constitución, al presuntamente prohijarse el enriquecimiento injusto y sin causa del municipio de Socha, al liberarse del pago de los honorarios profesionales a los que asegura tiene derecho.

4. Trámite previo Mediante auto de 29 de octubre de 2018, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y a la señora Celina Cardona Betancur, al municipio de Socha y a la ESE Hospital Sagrado Corazón de Jesús, como terceros interesados en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia del escrito de tutela.2

5. Informes rendidos en el proceso 5.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” El magistrado ponente de la decisión acusada manifestó que las consideraciones expuestas en la providencia del 24 de agosto de 2018, proferida por esa Corporación, eran suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado. 5.2. Tribunal Administrativo de Boyacá El magistrado del Despacho nro. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, a quien por reparto le fue asignado el proceso de reparación directa con radicado nro. 15000233100019980098200, aseguró que la decisión de negar la solicitud de fijación de honorarios tuvo como fundamento las normas que rigen el caso, las pruebas aportadas al proceso y la jurisprudencia que frente al tema ha desarrollado el

Consejo de Estado. Luego de transcribir apartes de la decisión adoptada, concluyó que no había transgredido los derechos fundamentales alegados por el actor y, como consecuencia, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales 2 Folio 97 del expediente de tutela. fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

1. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3.

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias

judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional4. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial. Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de 3 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. 4Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 5 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra

“cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial6. Una vez agotado el estudio de los requisitos generales de procedibilidad y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

2. Problema jurídico Consiste en determinar si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos reclamados por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento al negar la solicitud de regulación de honorarios que promovió dentro del proceso radicado con nro. 1998-0982. 6(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

3. Del caso concreto El señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento interpuso la presente acción de tutela con el fin de que se dejen sin efectos las providencias de 9 de septiembre de 2016 y 24 de agosto de 2018, mediante las cuales el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, negó las pretensiones del incidente de regulación de honorarios, dentro del proceso de reparación directa con radicado nro. 15001233100019980098200, ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el que fungió como apoderado del municipio de

Socha. Según el actor las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico por no tener en cuenta las pruebas aportadas al proceso, con las cuales acreditaba que prestó sus servicios como apoderado del municipio de Socha, en el proceso de reparación directa que adelantó la señora Celina Cardona Betancur. Que se configuró un defecto sustantivo por indebida interpretación de la Ley 80 de 1993, sobre el contrato de prestación de servicios y no se tuvieron en cuenta las

disposiciones del Código Civil sobre el asunto; y, que se desconoció el precedente desarrollado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en materia de regulación de honorarios. El argumento de las autoridades judiciales para negar el incidente de regulación de honorarios, consistió en que el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, establece que los contratos que celebren entidades estatales deben constar por escrito y el artículo 41 de la misma norma dispone que los contratos estatales se perfeccionan cuando se logra un acuerdo sobre el objeto, la contraprestación y se eleva a escrito. Como en el caso concreto, el actor no probó la existencia del contrato de prestación de servicios profesionales o de mandato celebrado con el ente territorial, pues no aportó documento escrito que lo acreditara, determinaron que no era viable la regulación de los honorarios reclamados. En criterio de la Sala, la decisión adoptada por las autoridades judiciales demandadas es razonable, por lo siguiente: El proceso de reparación directa en el cual se propuso el incidente de regulación de honorarios se rigió por las disposiciones del CCA. Sin embargo, al no existir procedimiento especial para el incidente de regulación de honorarios, por remisión del artículo 297 del CCA, se dio aplicación a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil. En la medida en que en el incidente de regulación de honorarios era parte una entidad pública, esto es, el municipio de Socha, que tiene que atender las disposiciones de la Ley 80 de 1993, razón por la cual debía cumplirse las exigencias del artículo 39, referente a que los contratos que celebren las entidades

estatales constarán por escrito. En la medida en que no se aportó documento con el cual se acreditara la existencia del contrato de prestación de servicios o de mandato entre el señor Roa Sarmiento y el ente territorial, la consecuencia era la negativa de la solicitud de regulación de honorarios. El actor alegó desconocimiento del precedente desarrollado por el Consejo de Estado, sin embargo, se advierte que el caso bajo análisis no guarda identidad fáctica, pues se trata de providencias donde se aportó el contrato de prestación de servicios, dentro del trámite de regulación de honorarios. Como en el caso concreto del Auto de 31 de enero de 20187, en donde si bien el ente territorial alegó la inexistencia del contrato de prestación de servicios – con el argumento de que no se encontraba en los archivos de la entidad ni figuraba en las herramientas de control de la contratación pública -, el documento estaba físicamente en el expediente, razón por la que se accedió a la regulación de los honorarios reclamados. Por otra parte, el demandante aseguró que en la fecha en que se otorgó poder se encontraba vigente el parágrafo del artículo 39 de la Ley 80, que establecía que “No habrá lugar a la celebración de contrato con las formalidades plenas cuando se trate de contratos cuyos valores correspondan a los que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades a las que se aplica la presente ley, expresados en salarios mínimos legales mensuales”8. Sin embargo, se advierte que ese argumento no fue expuesto dentro del trámite del incidente de regulación de honorarios ni en el recurso de apelación

interpuesto contra la decisión de primera instancia, por lo que no resulta viable que el Juez de tutela se pronuncie al respecto. 7 Consejero Ponente Dr. Milton Chaves García, radicado No. 81001-23-31-000-2011-00059-03 (22906). 8 Parágrafo derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. Con base en ello, considera la Sala que no se incurrió en los defectos alegados, toda vez que se decidió de acuerdo con lo demostrado en el proceso y, el hecho de que la decisión le fuera desfavorable al actor, no significa que se haya vulnerado algún derecho fundamental. En el sub lite, no se advierte entonces que el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, haya adoptado una decisión arbitraria o caprichosa, ni trasgresoras de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, luego, corresponde a la Sala negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. En caso de no ser impugnada esta providencia, enviar el expediente de tutela

a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ