CE-11001-03-15-000-2018-03906-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE SÚPLICA - Medio idóneo para controvertir el auto que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Revisada la providencia que se cuestiona, se advierte que se trata de una providencia que: por su naturaleza sería apelable, fue dictada por el magistrado ponente y la providencia se emitió en el curso de única instancia. En este orden de ideas, el recurso debió presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto respectivo, (…), sin que se hubiera interpuesto dicho recurso. Sobre el particular, considera la Sala que es deber de las partes estar atentos a las decisiones que son emitidas por el juez natural y tienen la carga de presentar los recursos que sean procedentes de considerarlo necesario, dentro de los términos que la ley tiene establecidos para el efecto. Ahora, tampoco está acreditada una situación grave de salud o de otra naturaleza que fuera inevitable e irresistible y que le impidiera de manera drástica la posibilidad de presentar los recursos procedentes contra la decisión que se cuestiona, en este caso, el recurso de súplica contra el auto que resolvió rechazar la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. (…) Tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable (…). Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03906-00(AC)

Actor: LEONARDO HERRERA ANAYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Leonardo Herrera Anaya, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES El 22 de octubre de 2018, actuando en nombre propio, el señor Leonardo Herrera Anaya, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.

1. Pretensiones De la lectura del escrito de tutela, se entiende que la pretensión es la siguiente1: “Estimo que la actitud de la señora Magistrada Ponente doctora (…), constituye una manifiesta violación al quebrantar derechos fundamentales, son tales las ligerezas de la sentencia de primera instancia que en la misma se afirma ‘En las condiciones analizadas, resulta evidente que el derecho de acción se ejerció de manera extemporánea, por lo que en atención a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se rechazará el medio de control de nulidad

y restablecimiento del derecho’. Por lo expuesto, solicito se revoque la sentencia proferida y en su lugar, se tutelen los derechos fundamentales vulnerados conforme lo ha establecido de manera reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional en particular desde la sentencia C-590 de 2005”. De acuerdo con esta manifestación, se entiende que está pidiendo que se deje sin efecto la providencia del 18 de septiembre de 2018, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado resolvió rechazar la demanda.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El accionante presentó en nombre propio y de la Empresa Comunidad Agrícola “Butaregua”, acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER -, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se revocó la totalidad de la posesión, propiedad y dominio sobre el predio Unidad Agrícola Butaregua y, 1 Folio 5 vuelto. en consecuencia se adjudicara el predio a sus propietarios al haberlo cancelado en su totalidad y se condenara en costas y perjuicios al Estado. 2.2. Inicialmente por auto del 2 de febrero de 2017, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, inadmitió la demanda al considerar por una parte, que no obraba copia del acto administrativo demandado ni de las constancias de notificación, publicación o comunicación, y además, por cuanto no obraba poder que facultara al hoy actor, Leonardo Herrera Anaya, para

representar a la Empresa Comunidad Agrícola Butaregua y, en consecuencia, otorgó un término de diez días para subsanar la demanda. 2.3. Posteriormente por auto del 9 de agosto de 2017, la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación inadmitió nuevamente la demanda, con el fin de que adecuara la demanda ya que había indicado que se trataba de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin especificar sobre esto último y además, insistió en la ausencia de poder que acreditara al actor como representante de la Comunidad Agrícola Butaregua e incluso su legitimación para actuar en nombre propio. 2.4. Finalmente en providencia del 18 de agosto de 3018, se rechazó la demanda por considerar que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho había sido presentada extemporáneamente. 2.4.1. Para llegar a esa conclusión, indicó que de los elementos probatorios aportados podía verificarse que el acto acusado había sido registrado 3 de marzo de 1994 en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo, por lo que, ante la ausencia de otro medio de publicidad, debía tenerse en cuenta esa fecha para el conteo de la caducidad. 2.4.2. En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 14 de diciembre de 2015 - en vigencia del C.P.A.C.A. -, contaba con un término de 4 meses que iban del 4 de marzo al 4 de julio de 1994, pero que la demanda había sido presentada hasta el 14 de diciembre de 2015, esto es, por fuera del término establecido.

3. Fundamentos de la acción

3.1. Mencionó que el defecto fáctico surge cuando el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión. Que en esa medida, se le está dando plena validez a la Resolución 0096 del 28 de febrero de 2015 de por sí viciada, ya que se expide 15 años después de que la Empresa Comunitaria Butaregua había cumplido con lo estipulado en la constitución del título de dominio, esto es el acto de adjudicación respectivo. Dijo que se debió tener en cuenta lo que en su momento se solicitó a la Agencia Nacional de Tierras, enlistando todas las inquietudes en relación con el pago del valor pactado del predio, la ausencia de diligencia o visita al predio, la ausencia de topografía y suelos, entre otros aspectos. 3.2. Sostuvo lo siguiente: “El superior jurídico debe determinar si la providencia del 18 de septiembre de 2018 del Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, incurrió en un defecto sustantivo, al no haber realizado una interpretación con un enfoque fundado en la salvaguarda de los derechos fundamentales y tomando en consideración las particularidades del caso concreto, al declarar probada la caducidad de nulidad y restablecimiento del derecho” (folio 6).

4. Trámite impartido 4.1. Por auto del 29 de octubre de 2018, se requirió al abogado – accionante, para que acreditara su calidad de apoderado de la Empresa Comunidad Agrícola de Butaregua (folio 14). 4.2. Mediante auto del 19 de noviembre de 2018, se admitió la presente acción.

Se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular como terceros con interés a la Empresa Comunidad Agrícola Butaregua y a la Agencia Nacional de Tierras - ANT – antes Instituto Colombiano de Desarrollo RuralINCODER -. Igualmente se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (folio 37). 4.3. Posteriormente en providencia del 14 de enero de 2019, se dispuso fijar un aviso dirigido a la Empresa Comunidad Agrícola Butaregua, en el que se informara la existencia del presente asunto (folio 62).

5. Intervenciones 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, indicó que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que contra el auto que se acusa procedía el recurso de súplica, el cual no fue interpuesto por el interesado, y que en esa medida, no podía utilizar la tutela como un remedio judicial ante la falta de agotamiento de los recursos que el legislador tiene dispuestos para el efecto.

Del fondo del asunto, reiteró que a efectos de verificar la oportunidad del medio de control, se observó que si bien no existe información sobre la comunicación o notificación de la resolución cuya nulidad se pretende, lo cierto era que en razón a la respuesta a un derecho de petición que la parte actora formuló al Incoder, expedida el 28 de marzo de 2018, sí se tenía la fecha del registro de ese acto en el folio de matrícula inmobiliaria, esto es, 3 de marzo de 1994, lo cual constituye una forma de publicidad del mismo y que se tuvo como referente para el conteo de

la caducidad. 5.2. La Agencia Nacional de Tierras, por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica, manifestó que la agencia no tenía interés alguno dentro del presente asunto, ya que la presunta vulneración de los derechos fundamentales a las que hace referencia, provienen de acciones desplegadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado – Subsección A, razón por la que se configuraba una falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.3. La Comunidad Agrícola Butaregua, por conducto del señor Joaquín Viviescas Rojas quien dice ser el presidente de dicha asociación, manifestó que estaban conformes y sin objeción alguna en las actuaciones presentadas por su apoderado, señor Leonardo Herrera Anaya, en defensa de sus intereses y que, esperaban que las pretensiones fueran resueltas a su favor. 5.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, no se pronunció.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales y el requisito de subsidiariedad

2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 2.2. Uno de esos requisitos generales de procedibilidad es el de subsidiariedad, cuya existencia se deriva del Artículo 86 de la Constitución Política. Norma que señala que la solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados. O en su defecto, siempre que sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el Artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de

tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente. O, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Siguiendo estas pautas, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la existencia de otros medios de defensa no hace que automáticamente la acción de

tutela se torne improcedente, puesto que bajo ciertas circunstancias su carácter subsidiario y residual puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en Sentencia SU-263 de 20154 precisó que eso puede ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."5 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos6. Y si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa; que a pesar de existir no es idóneo, ni eficaz; que se pretende evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional. Lo anterior, en consideración a que la finalidad de la

acción de amparo es la protección de derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable. Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

3. Análisis del caso concreto 4 Corte Constitucional. Sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004 y T-1012 de 2003. 5 Corte Constitucional. Sentencia SU263 de 2015. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-301 de 2009. 3.1. A juicio de la Sala, la acción de tutela interpuesta por el señor Herrera Anaya, es improcedente, porque no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad dispuestos por la jurisprudencia constitucional, concretamente el requisito de subsidiariedad. 3.2 De acuerdo con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de súplica procede contra las siguientes providencias: “ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes

a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno”. 3.3. Revisada la providencia que se cuestiona, se advierte que se trata de una providencia que: i) por su naturaleza sería apelable, ii) fue dictada por el magistrado ponente y iii) la providencia se emitió en el curso de única instancia. En este orden de ideas, el recurso debió presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto respectivo, que en este caso se notificó por estado el 28 de septiembre de 2018, sin que se hubiera interpuesto dicho recurso. Sobre el particular, considera la Sala que es deber de las partes estar atentos a las decisiones que son emitidas por el juez natural y tienen la carga de presentar los recursos que sean procedentes de considerarlo necesario, dentro de los términos que la ley tiene establecidos para el efecto. 3.4. Ahora, tampoco está acreditada una situación grave de salud o de otra naturaleza que fuera inevitable e irresistible y que le impidiera de manera drástica la posibilidad de presentar los recursos procedentes contra la decisión que se cuestiona, en este caso, el recurso de súplica contra el auto que resolvió rechazar

la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad. No es la acción de tutela entonces el escenario para venir a plantear asuntos que son del resorte del juez natural, pues el papel del juez constitucional es velar porque no se vulneren derechos fundamentales, lo cual no se advierte en el presente caso. Tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable ni se manifiesta argumento alguno a este respecto en el escrito de tutela que haga procedente este mecanismo de manera urgente y preferente.

4. Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta, por no cumplir con los requisitos generales de procedibilidad, concretamente el de la subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Leonardo Herrera Anaya, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero