CE-11001-03-15-000-2018-03925-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA POR

CADUCIDAD / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / APLICACIÓN DEL PRECEDENTEExige similitud fáctica y jurídica / TÉRMINO DE CADUCIDAD - Perentorio y preclusivo La Sala advierte que limitará el estudio a la providencia del 18 de abril de 2018, toda vez que fue la que determinó la firmeza de la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala no advierte que se configure un defecto procedimental, puesto que la decisión de rechazar la demanda está sustentada en la debida contabilización del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…) El tribunal demandado tuvo en cuenta el precedente judicial fijado en casos similares y contabilizó de manera adecuada el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De hecho, conviene resaltar que la parte actora no señala ningún error en la contabilización del término de caducidad (…) La Sala también desestima el desconocimiento del precedente judicial fijado en los casos de estabilidad laboral reforzada de personas en situación de debilidad, toda vez que la discusión planteada en la providencia cuestionada no fue sobre ese punto, sino sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Es decir, el precedente invocado como desconocido no guarda identidad fáctica y jurídica con la discusión abordada en la providencia del 18 de

abril de 2018 (…) Ahora bien, en cuanto a la presunta violación directa de la Constitución Política, conviene decir que esta se predica cuando el juez, en la providencia judicial cuestionada en sede de tutela, deja de aplicar normas que consagran derechos fundamentales de aplicación inmediata Sin embargo, esa situación no se presenta en este asunto, toda vez que el demandante no deriva la vulneración de derechos fundamentales de errores en la providencia cuestionada, sino de la omisión de su propio apoderado al no interponer oportunamente la demanda de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03925-00(AC)

Actor: MARCO RAÚL DAZA VALENCIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Marco Raúl Daza Valencia contra las providencias del 16 de septiembre de 2017 y del 18 de abril de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, que rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra el Ministerio de Defensa –

Policía Nacional.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Marco Raúl Daza Valencia solicitó

la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, al buen nombre y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda. En consecuencia, solicitó lo siguiente: SEGUNDA: QUE SE REVOQUEN las providencias de 16 de septiembre de 2017 de primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira – Risaralda, y la decisión de 18 de abril de 2018 de segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, con ocasión de lo sustentado.

TERCERA: QUE SE ORDENE LA ADMISIÓN de demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o que se me otorgue el término para presentarla, en los términos por usted dispuestos1. 1 Folio 11.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El 30 de junio de 2017, el señor Marco Raúl Daza Valencia interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los fallos disciplinarios del 8 de septiembre de 2015 y del 22 de octubre de 2016, dictados por la Policía Nacional, que lo sancionaron con destitución e inhabilidad de 12 años. Así mismo demandó la Resolución 07797 del 5 de diciembre de 2016, que ejecutó la aludida sanción2. 2.2. Por auto del 16 de noviembre de 20173, el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que declaró probada la caducidad del término para demandar. En concreto,

sostuvo lo siguiente: (i) que la Resolución 07797 de 2016 fue notificada el 16 de diciembre de 2016; (ii) que, en principio, el término para demandar fenecía el 17 de abril de 2017; (iii) que, el 28 de marzo de 2017, fue presentada solicitud de conciliación prejudicial, esto es, faltando 20 días para que venciera el término de caducidad; (iv) que, el 8 de junio de 2017, fue celebrada la audiencia de conciliación y se reanudó el término para contabilizar la caducidad a partir del 9 de junio, y (v) que el vencimiento del término ocurrió el 28 de junio de 2017 y la demanda fue presentada el 30 de junio siguiente. 2.3. La parte actora apeló la decisión, por cuanto, a su juicio, la caducidad debía contabilizarse desde que el señor Daza Valencia fue retirado efectivamente del servicio activo en la Policía Nacional, esto es, desde el 19 de diciembre de 2016. Que, por consiguiente, el término para demandar se extendía hasta el 1° de julio de 20174. 2.4. Mediante providencia del 18 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En síntesis, explicó lo siguiente: (i) que el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que en estos casos, la caducidad se cuenta desde la notificación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria; (ii) el acto administrativo que ejecutó la sanción

disciplinaria fue notificada el 16 de diciembre de 2017 iii) que, el término de caducidad vencía el 17 de abril de 2017; (ii) que, el 28 de marzo de 2017, fue radicada solicitud de conciliación prejudicial, esto es, cuando faltaban 20 días para 2 Folios 15 a 21. 3 Folios 22 y 23. 4 Folios 25 a 39. el vencimiento del término de caducidad; (iii) que la constancia de agotamiento de conciliación fue expedida el 8 de junio de 2017 y, por ende, el término de caducidad se extendió hasta el 29 de junio de 2017 y, (iv) que, no obstante, la demanda fue presentada el 30 de junio de 2017.

3. Argumentos de la tutela 3.1. El señor Daza Valencia alegó que las providencias del 16 de septiembre de 2017 y del 18 de abril de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, incurrieron en defecto procedimental, pues se limitaron a verificar los términos para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y pasaron por alto que no contó con defensa técnica y que es sujeto de especial protección, por tener problemas de salud derivado del accidente de tránsito sufrido en el año 2014. 3.2. Que, en sentencia T-018 de 2017, la Corte Constitucional admitió que los derechos fundamentales puede derivarse de la falta de defensa técnica. Que, en concreto, la falta de defensa técnica se configuró por la no presentación oportuna

de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2. Que la falta de defensa técnica no es imputable a la parte actora, toda vez que el señor Daza Valencia no incurrió en negligencia, incuria o abandono frente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Que, por el contrario, otorgó oportunamente el poder al abogado de confianza e indagó constantemente sobre el estado del trámite. 3.3. Que fue desconocido el precedente fijado en casos de estabilidad laboral reforzada frente a personas en situación de debilidad por problemas de salud. Que «en las decisiones de rechazo de la demanda no se tuvo en cuenta la protección y tratamiento que el precedente ha establecido en materia de estabilidad laboral reforzada, la cual me viene siendo desconocida desde que se me impusieron las sanciones injustas por la Policía Nacional»5. 3.4. Que hubo vulneración directa a la Constitución Política, puesto que se desconoció la situación de especial vulnerabilidad del señor Daza Valencia y el principio de prevalencia del derecho sustancial. 3.5. Que también se evidencia perjuicio irremediable, por cuanto la injusta sanción disciplinaria ha ocasionado perjuicios morales y ha puesto en riesgo la estabilidad 5 Folio 10. familiar del señor Daza Valencia. Que, además, la esposa del actor está embarazada.

4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 23 de octubre de 20186, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda (Sala Primera de Decisión) y al juez sexto

administrativo de Pereira. 4.2. En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a los demandados7.

5. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 5.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, por conducto del magistrado ponente de la providencia del 18 de abril de 2018, pidió que la acción de tutela fuera rechazada por improcedente. En concreto, transcribió la parte considerativa de dicha providencia y sostuvo que era claro que estaba debidamente sustentada en las normas y el precedente aplicables y que no incurrió en ningún defecto. 5.2. La juez sexta administrativa de Pereira se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En síntesis, alegó que la providencia del 16 de noviembre de 2017 estaba debidamente sustentada en las normas que regulan la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Que se evidenció la caducidad, toda vez que el término venció el 29 de junio de 2017 y la demanda fue presentada al día siguiente. 5.2.1. La juez explicó que el análisis de caducidad no atiende a las circunstancias subjetivas del demandante, sino a las normas procesales que la regulan. Que, 6 Folio 57. 7 Folios 59 a 61. además, carece de competencia para pronunciarse sobre las inconformidades que el actor planteó frente a la actuación del apoderado que designó para interponer la demanda.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales

A partir del año 20128, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental

8 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»10.

2. Caso concreto 2.1. En los términos de la demanda de tutela la Sala debe decidir si la providencia del 18 de abril de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, incurrió en defecto procedimental, en desconocimiento del precedente o en violación directa de la Constitución Política al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Marco Raúl Daza Valencia interpuso

contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 2.1.2. La Sala advierte que limitará el estudio a la providencia del 18 de abril de 2018, toda vez que fue la que determinó la firmeza de la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 SU-573 de 2017. 2.3. La Sala no advierte que se configure un defecto procedimental, puesto que la decisión de rechazar la demanda está sustentada en la debida contabilización del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Como se vio, el tribunal demandado advirtió lo siguiente: (i) Que el precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que, en casos de destituciones de personal de la Policía Nacional, la caducidad se cuenta desde la notificación del acto de ejecución de la sanción disciplinaria11. (ii) Que, en principio, el término de caducidad vencía el 17 de abril de 2017, toda vez que el acto de ejecución de la sanción de destitución fue notificado el 16 de diciembre de 2016. (ii) Que, el 28 de marzo de 2017, fue radicada solicitud de conciliación prejudicial, esto es, cuando faltaban 20 días para el vencimiento del término de caducidad. (iii) Que la constancia de agotamiento de conciliación fue expedida el 8 de junio de 2017 y, por ende, el término de caducidad se extendió hasta el 29 de junio de 2017. 11 El tribunal demandado citó la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016 (11001-03-25000-2012-00386-00 C.P: Gerardo Arenas Monsalve en donde se sostuvo que: “en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución …” Así mismo, en sentencia del 6 de mayo de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dijo lo siguiente: «De lo expresado con anterioridad, se señala que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se cuenta o se contabiliza de la manera como lo pretende el demandante, es decir, a partir de la fecha en que el comité de conciliación del municipio de Palmira se reunió para estudiar la propuesta de solución al caso, sino que, en tratándose de asuntos en los cuales la sanción disciplinaria es ejecutada con aplicación del artículo 172 de la Ley 734 de 2002 y el acto de ejecución materializa la terminación o suspensión del vínculo laboral del servidor público, el cómputo del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se hace a partir del acto de ejecución». El tribunal demandado también aludió al auto del 5 de mayo de 2016, dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que dice: «Ahora bien, de conformidad con el criterio unificado de esta Corporación sobre el cómputo del término de caducidad del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten actos disciplinarios que conlleven el retiro temporal o definitivo del servicio, específicamente en aquellos eventos en los que se emite un acto que ejecuta la sanción disciplinaria que afecta la vinculación del servidor público […], el término de caducidad inicia su cómputo a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución». (iv) Que, no obstante, la demanda fue presentada el 30 de junio de 2017. 2.3.1. El tribunal demandado tuvo en cuenta el precedente judicial fijado en casos similares y contabilizó de manera adecuada el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De hecho, conviene resaltar que la parte actora no señala ningún error en la contabilización del término de caducidad. 2.3.2. Tampoco puede derivarse la vulneración del debido proceso por la supuesta ausencia de defensa técnica, porque lo cierto es que el apoderado fue designado por el propio demandante. Si el señor Daza Valencia estaba inconforme con las actuaciones del abogado que lo representó en el proceso ordinario, lo procedente era formular queja disciplinaria o que acudiera a la jurisdicción civil a reclamar los perjuicios derivados de la supuesta negligencia en el mandato. Se reitera, la tutela es un mecanismo residual y subsidiario y no procede para resolver discusiones que deben decidirse mediante otros mecanismos. 2.3.2. El demandante hace referencia a la sentencia T-018 de 2017, proferida por la Corte Constitucional, y afirma que en esa decisión se dijo que la falta de

defensa técnica derivaba en la vulneración del derechos fundamental al debido proceso. Sin embargo, a juicio de la Sala, ese criterio no es aplicable al presente asunto, pues fue fijado en el marco de un proceso penal e hizo referencia a actuaciones de defensores asignados por el Estado, mientras que en el sub lite, se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el abogado fue escogido por el señor Daza Valencia. 2.4. La Sala también desestima el desconocimiento del precedente judicial fijado en los casos de estabilidad laboral reforzada de personas en situación de debilidad, toda vez que la discusión planteada en la providencia cuestionada no fue sobre ese punto, sino sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Es decir, el precedente invocado como desconocido no guarda identidad fáctica y jurídica con la discusión abordada en la providencia del 18 de abril de 2018. 2.5. Ahora bien, en cuanto a la presunta violación directa de la Constitución Política, conviene decir que esta se predica cuando el juez, en la providencia judicial cuestionada en sede de tutela, deja de aplicar normas que consagran derechos fundamentales de aplicación inmediata12. Sin embargo, esa situación no se presenta en este asunto, toda vez que el demandante no deriva la vulneración de derechos fundamentales de errores en la providencia cuestionada, sino de la omisión de su propio apoderado al no interponer oportunamente la demanda de tutela. 12 Artículo 85 de la Constitución Política. Son de aplicación inmediata los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40.

2.5.1. El actor no puede derivar la vulneración de derechos fundamentales en la providencia cuestionada porque no se tuvo en cuenta situaciones como el estado de embarazo de su esposa, su precaria situación económica y sus problemas de salud, puesto que no se trata de situaciones relevantes para efecto de calcular el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.2. Debe decirse que el término de caducidad regulada en la ley existe por razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En efecto, “La caducidad es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del poder público, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea definido con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello”13. 2.6. Siendo esto así, queda resuelto el problema jurídico: la providencia del 18 de

abril de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, no incurrió en defecto procedimental, ni en desconocimiento del precedente ni en violación directa de la Constitución Política al rechazar la demanda de nulidad y 13 Ver entre otras, sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, 26 de julio de 2011 expediente: 41037 C.P: Enrique Gil Botero. Así mismo, puede verse sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, expediente: 05001-23-33-000-2016-00587-01 (57625) de 5 de septiembre de 2016, C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. restablecimiento del derecho que el señor Marco Raúl Daza Valencia interpuso contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 2.6.1. Por consiguiente, serán denegadas las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por el señor Marco Raúl Daza Valencia contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por Marco Raúl Daza Valencia contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado