CE-11001-03-15-000-2018-04034-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN OTRO MECANISMO CONSTITUCIONAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No puede emplearse como una instancia adicional / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE IDENTIFICAR DE MANERA RAZONABLE LOS HECHOS Y DERECHOS PRESUNTAMENTE VULNERADOS - No se sustentaron los defectos alegados [Previo a abordar el análisis de los defectos alegados por la parte actora, la Sala establecerá, en primer lugar, si la presente acción cumple con los causales generales de procedencia contra providencia judicial, por lo que estudiará si se satisfacen los requisitos relativos a la relevancia constitucional y la identificación razonable de los hechos y derechos que presuntamente fueron vulnerados por la autoridad judicial demandada]. (…) Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como infringidos sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de las sentencias proferidas dentro de la acción cumplimiento interpuesta en contra del municipio de PereiraConcejo Municipal, (…), [lo cierto es que] no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional, ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela, es una exacta reiteración de los argumentos de defensa manifestados durante el proceso contencioso y el porqué, presuntamente, debe accederse a las pretensiones de cumplimiento. (…) [Adicionalmente,] en el escrito

de tutela se menciona qué causales específicas de procedencia de la acción contra providencias judiciales, presuntamente, se configuran en el asunto bajo estudio, esto es, defecto fáctico y violación de la constitución, [no obstante,] no se explicó el contenido de tales [defectos y como incurrió la providencia judicial en esas] afirmaciones. (…) [Teniendo en cuenta lo anterior,] la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por el Tribunal accionado resulta contraria a los intereses del [accionante], no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica el porqué de ese decir. (…) [L]o expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la decisión de la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada por el señor [J.B.Z.A.], en tanto no superó los requisitos generales de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E)

Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04034-01(AC)

Actor: JOHN BYRON ZAPATA ATEHORTÚA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por el señor John Byron

Zapata Atehortúa, en nombre propio, contra la sentencia de 19 de marzo de 2019, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por él incoada contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y otro. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante1: El señor John Byron Zapata Atehortúa interpuso acción de cumplimiento en contra del municipio de Pereira – Concejo Municipal, con el fin de obtener el acatamiento de las disposiciones del artículo 482 de la Ley 14 de 1983, «Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones» y de la Ley 617 de 2000, «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.» El asunto correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira, con radicado 2018-00186, que, mediante sentencia del 27 de agosto de 2018, declaró el incumplimiento de la disposicón contenida en el artículo 48 de la Ley 14 de 1983 por parte del municipio de Pereira y, declaró improcedente la acción respecto del Concejo municipal. Contra la anterior decisión ambas partes interpusieron recurso de apelación, el

cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de sentencia del 17 de septiembre de 2018, confirmando la decisión del a quo. Al respecto, la parte considera que la decisión acusada vulnera sus derechos fundamentales, insistiendo en el desconocimiento del Estatuto Orgánico de Presupuesto, así como su marco jurisprudencial, cuya naturaleza es «CUASI1 Folios 1 a 43. 2 «ARTÍCULO 14.- Los propietarios o poseedores que presenten la estimación del avalúo, deberán adjuntar a la declaración de renta y patrimonio el año correspondiente, copia del mismo, sellada por la Oficina de Catastro o por la Tesorería ante la cual se haya presentado.» CONSTITUCIONAL», lo cuales, entre otros, determinan que el impuesto de industria y comercio es de libre destinación. PRETENSIONES Consecuencia de lo anterior, el actor solicitó que en amparo de los derechos fundamentales invocados, se dejen sin efecto las decisiones de primera y segunda instancia proferidas dentro de la acción de cumplimiento por el impetrada en contra de municipio de Pereira – Concejo Municipal y, en su lugar, se emita una nueva decisión en la que se acceda a las pretensiones propuestas en su demanda. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 19 de noviembre de 20183, la sección cuarta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda y del Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

Igualmente, ordenó vincular y notificar del asunto al municipio de Pereira y al Concejo del mismo ente municipal, en calidad de terceros interesados. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira 4 . La Jueza titular del despacho accionado, mediante escrito de 3 de diciembre de 2018, luego de realizar un recuento de las actuaciones judiciales adelantadas en el trámite de la acción de cumplimiento cuestionada, adujo que la acción de tutela se torna improcedente, en tanto ésta no puede convertirse en un tercera instancia para dilucidar asuntos ya resueltos por el juez natural, además, señaló que el asunto no tiene relevancia constitucional toda vez que, «no se logra demostrar la trascendencia de un conflicto legal a una relación con el contenido constitucional, […]». 3 F. 82 y vto. 4 Ff. 123 a 125, vto. Tribunal Administrativo de Risaralda 5 . El magistrado ponente de la sala de decisión acusada6, mediante escrito del 4 de diciembre de 2018, solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se niegue el amparo invocado, en tanto la decisión acusada no se encuentra incursa en vicio alguno que conlleve a dejarla sin efecto, reiterando las consideraciones expuestas en la misma. LA SENTENCIA IMPUGNADA La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de marzo de 20197, declaró improcedente la acción de tutela incoada por el señor John Byron Zapata Atehortúa, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, al considerar que

no se satisfacía el requisito de relevancia constitucional, toda vez que: «[…] Del estudio del expediente, la Sala observa que los argumentos que sustentan la configuración de los defectos alegados ya habían sido planteados por el actor en el escrito de la acción de cumplimiento que impetró contra el Municipio de Pereira y en la impugnación que contra la sentencia de 27 de agosto de 2018 presentó, lo que desconoce el requisito de relevancia constitucional, en tanto el mecanismo de amparo constitucional se estaría empleando como una instancia adicional al proceso judicial que dio origen a la providencia objeto de reproche constitucional. En el caso, como fue puesto de presente, el actor considera que la sentencia de 17 de septiembre de 2018, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó el fallo de primera instancia en el marco de la acción de cumplimiento que promovió contra el Municipio de Pereira, incurre en defecto sustantivo, por cuanto, en su criterio, interpretó erróneamente el artículo 48 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 83 de la ley 617 de 2000. La Sala constató que, en efecto, las razones de la impugnación presentada por el accionante frente a la sentencia de 27 de agosto de 2018 son, en esencia, las mismas que sustentan el mencionado defecto sustantivo, esto es, las relativas a la supuesta interpretación errónea del artículo 48 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 83 de la ley 617 de 2000, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.

[…]» LA IMPUGNACIÓN 5 Ff. 128 a 132, vto.

6 Doctor Fernando Alberto Álvarez Beltrán. 7 Ff. 141 a 146, vto. La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia bajo los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y el caso concreto. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 20189, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 19 de marzo de 2019, por la sección cuarta del Consejo de Estado. LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional10 como esta Corporación11, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable12, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela.

9 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 10 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 11 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 12 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. de justicia13. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200514 la Corte

Constitucional15 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma16 y de procedencia material17 fijados18 por la misma Corte19. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González20, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones21; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable22; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que 13 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004,

Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 14 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 15 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 16 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 17 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 18 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 19 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y

T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 20 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 21 T-173 de 1993 22 T-504 de 2000. afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE

GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA E N EL CASO CONCRETO.

Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como infringidos sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de las sentencias proferidas dentro de la acción cumplimiento interpuesta en contra del municipio de Pereira – Concejo Municipal, por el supuesto desconocimiento del artículo 48 de la Ley 14 de 1983 y la Ley 617 de 200, relacionadas con la destinación del impuesto de industria y comercio, bajo radicado 2018-00186, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela, es una

exacta reiteración de los argumentos de defensa manifestados durante el proceso contencioso y el porqué, presuntamente, debe accederse a las pretensiones de cumplimiento, pero, se insiste, sin expresar sustento alguno que refute constitucionalmente las consideraciones allí expuestas. Ahora, si bien en el escrito de tutela se menciona qué causales específicas de procedencia de la acción contra providencias judiciales, presuntamente, se configuran en el asunto bajo estudio, esto es, defecto fáctico y violación de la constitución, no se explicó el contenido de tales afirmaciones sino que, se insiste, se transcribieron los mismos argumentos propuestos a través del escrito demanda y recurso de apelación. Por ello, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por el Tribunal accionado resulta contraria a los intereses del señor John Byron Zapata Atehortúa, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica el porqué de ese decir. En este punto, mal puede pretender la parte actora que el Juez de Tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intensión de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es una mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera

manifestación de estar en desacuerdo con la decisión adoptada. Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto. Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…]a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de

unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» Al respecto, esta Sala de decisión en oportunidad anterior23, con ponencia del Consejero Cesar Palomino Cortes, señaló: 23 Expediente 11001-03-15-000-2017-01378-00. Actor: Saúl Manuel Calderón Llinas, C/.Consejo de Estado, sala especial de decisión. «[…]Igualmente, se resalta que el hecho que el actor no comparta las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso extraordinario de revisión, no conlleva por si solo a la vulneración de derechos fundamentales y a que proceda la tutela para estudiar providencias judiciales, sino que debe acreditarse la existencia o configuración de alguna de las causales desarrolladas jurisprudencialmente para su procedencia, siendo una de ellas que la cuestión que se estudie tenga relevancia constitucional.[…]» Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la decisión de la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada por el señor John Byron Zapata Atehortúa, en tanto no superó los requisitos generales de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración, ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 19 de marzo de 2019, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo elevada por el señor Jhon Byron Zapata Atehortúa, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO. En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS CARMELO PERDOMO CUÉTER