CE-11001-03-15-000-2018-04038-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - No se configura cosa juzgada fraudulenta En el sub lite, el [actor] cuestiona la sentencia del 23 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que, en segunda instancia, declaró improcedente el amparo pedido por el actor, por cuanto estimó que se configuró la temeridad, debido a que el actor ya había presentado otra acción de tutela con los mismos supuestos fácticos, la cual también se declaró improcedente. (…) [E]s claro que no se cumple con el requisito establecido por la Corte Constitucional para la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra una sentencia de tutela: «cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta». Acorde con lo expuesto, la demanda interpuesta por el [actor] no cumple los requisitos de procedibilidad excepcional de la tutela contra sentencias de tutela y, en consecuencia, la Sala declarará que la tutela es improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04038-00(AC)

Actor: JUAN VICENTE GÓMEZ ORTEGA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SALA DE

DECISIÓN ORAL, SECCIÓN B, Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Vicente Gómez Ortega contra la sentencia del 23 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que confirmó el fallo del 4 de abril de 2018, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Barranquilla, que, a su vez, declaró improcedente la tutela del proceso N° 08001-33-33-002-2018-00082-01.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Juan Vicente Gómez Ortega pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la igualdad y al mínimo vital y móvil, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Barranquilla. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral-sección B, se revoque la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Barranquilla y se ordene a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP, para que mediante acto administrativo resuelva de fondo en forma clara y precisa el derecho de petición objeto de la presente acción de tutela en cuyo derecho de petición se está solicitando el reconocimiento y pago de la pensión proporcional por retiro voluntario en virtud a la Ley 171 de 1961 Art 8 como nuevo elemento de juicio. Que cese la conducta por parte de la UGPP y se

conmine a tomar en lo sucesivo las respuestas de conformidad con lo pedido y cuya respuesta se profiera a través de acto administrativo que se encuentre debidamente motivado y sujeto a recurso de la ley. Y que si persiste la negación por parte de la UGPP sobre el derecho pretendido, este tenga la oportunidad de acudir a la justicia ordinaria laboral para desvirtuar lo dicho por el ente administrador de pensiones UGPP y así poder demostrar mi derecho1.

2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Juan Vicente Gómez Ortega promovió acción de tutela para que se protegieran los derechos fundamentales de petición, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social en salud, a la vida digna y a la igualdad, que estimó vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social (UGPP), por cuanto, a su juicio, no resolvió de fondo la petición del 24 de octubre de 2017, que presentó para obtener el pago de la pensión proporcional por retiro voluntario, con fundamento en la ley 171 de 1961. 2.2. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Barranquilla, que, mediante sentencia del 4 de abril de 2018, declaró improcedente el amparo pedido, con fundamento en que la UGPP respondió la petición del señor Gómez Ortega, mediante Oficio No. 1430 del 16 de noviembre de 2017, decisión que denegó la solicitud del demandante y se notificó en debida forma. 2.3. El actor impugnó la anterior decisión y el Tribunal Administrativo del Atlántico,

Sala de Decisión Oral, Sección B, por sentencia del 23 de mayo de 2018, la confirmó, pero por otras razones. En concreto, el tribunal estimó que se configuró la temeridad, por cuanto la tutela objeto de estudio tenía identidad con otra tutela que presentó el actor y que fue declarada improcedente por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Barranquilla. Consideró que, en todo caso, si se aceptara la procedencia de la tutela, la misma sería denegada, por cuanto el actor contaba con otro mecanismo de defensa consistente en acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y/o proceso ordinario laboral, para cuestionar la decisión dictada por la UGPP. 1 Folio 11.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Juan Vicente Gómez Ortega alegó que las decisiones objeto de tutela no tuvieron en cuenta que la petición que presentó el 24 de octubre de 2017 ante la UGPP no fue resuelta de fondo. En efecto, adujo que pidió el reconocimiento de la pensión proporcional por retiro voluntario en virtud de la Ley 171 de 1971, mientras que el Oficio N° 1430 del 16 de noviembre de 2017 remitió a lo decidido en la Resolución RDP23720 del 23 de mayo de 2013, misma que negó la pretensión con fundamento único en lo establecido por la convención colectiva de trabajo para los años 1987 -1988, es decir, sin tener en cuenta la norma que invocó en la petición. 3.2. Además, manifestó que, contrario a lo estimado por el tribunal demandado, no

existió una actuación temeraria, pues si bien existía identidad de partes y pretensiones con otra tutela que presentó ante el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Barranquilla, lo cierto era que en la tutela conocida por el tribunal se solicitaba el amparo con fundamento en la petición que radicó en la UGPP para que se reconociera la pensión proporcional por retiro voluntario, con fundamento en la Ley 171 de 1961.

4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 14 de noviembre de 20182, el despacho sustanciador admitió la tutela y ordenó notificar, en calidad de parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, y al juez Segundo Administrativo Oral de Barranquilla. Adicionalmente, vinculó, como tercero con interés, al Director de la UGPP. 4.2. En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a la parte demandada y a al tercero con interés3.

5. Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo del Atlántico4, ponente de la decisión objeto de tutela, manifestó que la presente tutela no cumplía con los requisitos de procedencia contra providencia dictada en proceso de tutela. Que, de todas maneras, lo pretendido por el actor era reabrir la controversia resuelta en la sentencia del 23 de mayo de 2018. 5.1.1. Sostuvo que la decisión acusada expresamente indicó que, en última, por involucrarse derechos de carácter pensional y de naturaleza imprescriptible, nada

impedía al actor para que acudiera a la jurisdicción competente a fin de dilucidar el debate jurídico planteado. 5.2. El juez segundo administrativo oral de Barranquilla5 solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que las decisiones acusadas no incurrieron en ningún defecto de los señalados por la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, para la procedencia excepcional de la tutela contra fallos proferidos en tutela. 2 Folio 97. 3 Folios 98 a 102. 4 Folios 145 a 146. 5 Folios 103 y 104. 5.3. El subdirector jurídico pensional de la UGPP6 pidió que se rechazara por improcedente la tutela de la referencia. En concreto, dijo que la tutela era temeraria, no cumplía con los requisitos especiales de procedencia de tutela contra providencia judicial, existía cosa juzgada respecto de la solicitud del actor y que la petición del actor relativa al reconocimiento de derechos prestacionales, escapaba de la órbita de competencia del juez constitucional.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones 6 Folios 156 a 165.

7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»9.

2. De la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela 2.1. La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela. Al respecto, la Corte dijo lo siguiente: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia (Negrillas del texto original). 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la

regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno 9 SU-573 de 2017. de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de (sic) tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y

se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. (Resaltado fuera de texto). 2.2. De lo anterior, se pueden puntualizar tres posibilidades o excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: a) Contra la sentencia de tutela proferida por un juez diferente a la Corte Constitucional, siempre que se demuestre que la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. b) Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. c) Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

2.3. Para la Corte, en cualquiera de las anteriores excepciones a la regla de improcedencia de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial10, requisitos que quedaron explicados en el anterior acápite.

3. Caso concreto

3. En el sub lite, el señor Juan Vicente Gómez Ortega cuestiona la sentencia del 23 de mayo de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, que, en segunda instancia, declaró improcedente el amparo pedido por el actor, por cuanto estimó que se configuró la temeridad, debido a que el actor ya había presentado otra acción de tutela con los mismos supuestos fácticos, la cual también se declaró improcedente. Adicionalmente, en la providencia objeto de tutela, se señaló que si en gracia de discusión se tuviera como procedente la tutela, igual sería denegada con fundamento en que el actor cuenta con otros medios de defensa para solicitar la pensión reclamada. 3.1. Como quedó expuesto en los antecedentes, el demandante alegó que la sentencia de tutela del 23 de mayo de 2018 vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la igualdad y al mínimo vital y móvil, puesto que no tuvo en cuenta que la respuesta a la petición del 20 de octubre no fue de fondo, clara y congruente con lo solicitado. 10 La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, estableció los requisitos generales de

procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y dijo: «b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última». 3.2. En criterio de la Sala, esos argumentos no encajan en ninguna de las excepciones que prevé la sentencia SU-627 de 2015 para la procedencia contra providencia dictada en proceso de tutela, ni permiten concluir que la sentencia de tutela cuestionada se obtuvo a través de medios fraudulentos y que, por contera, hubiera configurado una cosa juzgada fraudulenta. El demandante ni siquiera identificó alguna circunstancia que evidencie que la sentencia de tutela del 23 de mayo de 2018 incurrió en una manifiesta ilegalidad y que fue dictada con la intención de materializar un fraude. Se trata simplemente de una inconformidad del actor frente a la decisión del tribunal demandado de denegar el amparo del derecho de los derechos fundamentales invocados. Pero esa inconformidad no es

suficiente para que la Sala analice de fondo la sentencia cuestionada. 3.2.1. Por consiguiente, es claro que no se cumple con el requisito establecido por la Corte Constitucional para la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra una sentencia de tutela: «cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta». 3.3. Acorde con lo expuesto, la demanda interpuesta por el señor Gómez Ortega no cumple los requisitos de procedibilidad excepcional de la tutela contra sentencias de tutela y, en consecuencia, la Sala declarará que la tutela es improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Vicente Gómez Ortega, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado