CE-11001-03-15-000-2018-04094-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados al sistema durante los últimos 10 años de servicio /

REGLA JURISPRUDENCIAL FRENTE A LA APLICACIÓN DEL IBL PARA

BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Consonancia entre Corte Constitucional y Consejo de Estado ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? (…) La Sala advierte que en la providencia cuestionada, el Tribunal, aunque por motivos diferentes, coincide con la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha incurrido en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia

unificadora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04094-01(AC)

Actor: MARÍA ANGELA SALGADO DE NIETO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 29 de noviembre de 2018, proferido por la Sección Quinta de esta Corporación, que negó el amparo solicitado.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora María Angela Salgado de Nieto, actuando por conducto de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y a la vida digna, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que revocó el fallo dictado el 15 de mayo de 2017 por el Juzgado Veintidós Administrativo de Bogotá, el cual había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la

Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. En criterio de la actora, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, específicamente de la

sentencia de Unificación del 4 de agosto de 20101, pues se fundamentó en el precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-230 de 2015, que indicaron que el IBL no es un aspecto sometido a la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 2.1. La tutela fue radicada el 1 de noviembre de 2018 en la Secretaría de esta Corporación2 y correspondió en reparto a la Sección Quinta, que por auto del 9 de noviembre del mismo año3 la admitió y ordenó notificar a los Magistrados que integran la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al Juzgado Veintidós Administrativo de Bogotá y a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, orden que se cumplió el 14 del mismo mes y año4.

En la misma providencia se solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C o al Juzgado Veintidós Administrativo de Bogotá, para que quien lo tuviera allegara copia digital del expediente bajo radicado nro. 11001-33-35-022-2016-004199-01 de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 2.2. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones a través del Gerente de Defensa Judicial rindió informe de manera oportuna5, solicitando se declare improcedente la presente acción por cuanto no se ha materializado

ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal y consideró que la decisión proferida por éste se encuentra debidamente ajustada al ordenamiento jurídico. 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, rindió el informe solicitado de manera extemporánea mientras que el Juzgado Veintidós Administrativo de Bogotá guardó silencio.

III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta de esta Corporación, en sentencia del 29 de noviembre de 2018, dispuso lo siguiente:6 “[…] PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora María Ángela Salgado de Nieto, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 2 Folio 1 cuaderno tutela. 3 Folios 60 y 61 cuaderno de tutela. 4 Folios 62 a 65 cuaderno de tutela. 5 Folio 68 a 70 cuaderno de tutela. 6 Folios 31 a 41 cuaderno de tutela.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. […]” Analizó los requisitos de procedibilidad adjetiva contra providencia judicial los cuales estimó cumplidos y destacó los criterios encontrados de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, concluyendo que ambos son contrarios en cuanto a los factores y el periodo a liquidar que debe cubrir el régimen de transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sostuvo que la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, reiterada en la providencia SU-230 de 2015, primaba frente a las demás Cortes, por ser el órgano encargado de la guarda de la Constitución y en ese sentido, quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía calcularse el IBL con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio, todo el tiempo si éste fuere superior (artículo 36) o inferior (artículo 21); por lo que había lugar a negar las pretensiones de la tutela, dado que la autoridad cuestionada no incurrió en desconocimiento del precedente, puesto que precisamente adoptó la posición del Alto Tribunal Constitucional.

IV. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia, el apoderado de la actora presentó en tiempo escrito de impugnación, reiterando los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela, de manera especial que no se tuvo en cuenta el precedente horizontal de la Sección Segunda en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20107 y por ello solicitó fuera revocada la sentencia proferida por la Sección

Quinta y en su lugar se tutelen sus derechos fundamentales8. V.- TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA Por auto del 11 de diciembre de 2018, la Sección Quinta concedió la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia allí proferida9 y correspondió en reparto por acta del 17 de enero de 201910.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,11 en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 7 Folios 48 a 51 cuaderno tutela. 8 Folios 91 a 108 cuaderno de tutela. 9 Folio 110 cuaderno tutela. 10 Folio 119 cuaderno de tutela. del 26 de mayo de 2015,12 el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 201713 y el numeral 6 del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación, que regula la distribución de negocios entre las secciones, modificado por el Acuerdo nro. 377 de 11 de diciembre de 201814. 6.3. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente15: 6.3.1. La señora María Ángela Salgado nació el 13 de febrero de 1953, es decir, que

cumplió 55 años el 13 de febrero de 2008. 6.3.2. Mediante Resolución nro. 020968 el extinto Instituto de Seguro Social – ISS, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a su favor, omitiendo la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 6.3.3. A través de un derecho de petición la actora solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, la cual fue resuelta mediante Resolución nro. 29851 del 28 de febrero de 2015 reliquidándola, sin incluir la totalidad de lo solicitado por la actora. 6.3.4. La anterior decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue resuelto por Colpensiones a través de la Resolución nro. VPB 5008 del 2 de febrero de 2016, que modificó la anterior. 6.3.5. Inconforme con lo anterior la interesada formuló demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que correspondió por reparto al Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, que mediante sentencia proferida en audiencia inicial el 15 de mayo de 2017, declaró la nulidad parcial de la Resolución GNR 298561 del 28 de septiembre de 2014 y la nulidad de la Resolución nro. VPB 5008 del 2 febrero de 2016 de Colpensiones, en cuanto negaron reliquidar la pensión de vejez de la

señora María Ángela Salgado de Nieto, y en su lugar, condenó a título de restablecimiento del derecho a reliquidarla en los términos consagrados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando como ingreso base de liquidación el 11 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” 12 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 13 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 14 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado respecto al reparto de tutelas. 15 Según la copia del expediente ordinario enviado en CD de nulidad y restablecimiento del

derecho. constituido por todos los factores salariales devengados en el último año de servicios16. 6.3.6. En contra de dicha decisión la parte demandada, Colpensiones, interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 25 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dispuso17: “[…] PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida en Audiencia Inicial Conjunta por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo del Circuito de Bogotá, el quince (15) de mayo de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso promovido por la señora María Ángela Salgado Nieto, que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: NIÉGANSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente fallo. […]” Para llegar a dicha conclusión resaltó que la parte demandante no tenía derecho a que se le reliquidara la pensión de vejez reconocida teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados y certificados en el último año de servicios, puesto que el ingreso base de liquidación es un aspecto excluido del régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón del precedente fijado por la Corte Constitucional. 6.4. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y

Restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? 6.4.1. Desconocimiento del precedente: Para resolver este defecto, la Sala tendrá en cuenta que la Corte Constitucional, al referirse al desconocimiento del precedente, ha dicho que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”,18 y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;19 (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”.20 16 Según la copia del expediente ordinario enviado en CD de nulidad y restablecimiento del derecho. 17 Según la copia del expediente ordinario enviado en CD de nulidad y restablecimiento del derecho. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 del 30 de noviembre de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. 19 Para ello cita la sentencia T-1317 del 7 de diciembre de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

20 Citando la sentencia T-292 del 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. De esta forma -concluye- “el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.21 Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia o providencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta óptica, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia o la providencia analizada difieren en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia o providencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición. Pues ello está dentro de la

autonomía funcional del juez. 6.4.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en vía de hecho por desconocer el precedente establecido por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 201022, que ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de vejez el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, por haberle negado la reliquidación. En aras de efectuar el análisis planteado por la demandante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira en torno a los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición a que hace referencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Así las cosas, para establecer si la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado es pertinente verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 21 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 ídem. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de

agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 6.4.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional23:

“[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201124, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia25, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional26, razonó de la siguiente manera: 23 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 24 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 25 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la

aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”. 26 Sentencia C-179 de 2016 “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa27. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial28. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes29. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales

expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al 27 CP art. 237.1 28 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.

29 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes30. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un

carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201231, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen 30 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del

debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” 31 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” (…) 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de

igualdad y de seguridad jurídica”. […]” Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó: (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. (ii) De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. (iii) En el evento en que un Tribunal o un Juez considere que el precedente no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe exponer: (i) las razones claras, lógicas y precisas q