CE-11001-03-15-000-2018-04114-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Reliquidación pensión de jubilación para sobrevivientes / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Adecuada valoración probatoria / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]a Subsección encuentra que no existió por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia una indebida valoración de las pruebas allegadas al dossier, como quiera que efectivamente de las certificaciones que obran en el mismo se desprende que en los años 1980 y 1984 la mesada pensional percibida (en su momento por el cónyuge de la [actora]) fue incrementada en esas anualidades en un porcentaje inferior al aumento salarial de los servidores públicos activos del municipio de Medellín. En ese orden de ideas, las certificaciones allegadas por la entidad aquí demandante evidencian un desajuste o diferencia para la mesada pensional de la accionante en lo que se refiere a los años 1980 y 1984, pues ciertamente existen elementos diferenciadores en los porcentajes de esas anualidades y, en esa medida, no resulta irracional o insensato la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandada sobre la procedencia del reajuste previsto en el Decreto 2108 de 1992. [L]a Subsección observa que si bien el municipio de Medellín plantea que el reajuste aplicado a las mesadas pensionales de la [actora] con base en el Acuerdo 034 de 1970 analizado en su totalidad resulta más favorable para la pensionada, lo cierto es que, con tal razonamiento,

pretende refutar la interpretación probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En esa medida, no puede estudiarse en esta instancia constitucional, so pena de transgredir principios constitucionales e invadir las competencias del juez natural. [S]e advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, efectuó una valoración integral del material probatorio allegado al expediente, lo que le permitió colegir que resultó desfavorable el ajuste que la parte accionada realizó en las mesadas pensionales de la [actora] en los años 1980 y 1984, razón por la cual procedió a la aplicación de lo determinado en el Decreto 2108 de 1992. Ahora, el hecho de que la interpretación realizada por el Tribunal en lo que se refiere a la prueba documental no fuera la esperada por la parte accionante, no implica que exista un defecto en la providencia, pues no se observa que la misma haya sido tomada de manera caprichosa o alejada de los demás medios probatorios. Además, cabe aclarar que esta Subsección en sede de tutela no puede entrar a realizar una nueva valoración del contenido de la prueba, pues debe respetar la independencia del juez ordinario. En ese sentido, es forzoso concluir que el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en ninguna causal específica de procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2108 DE 1992 - ARTÍCULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04114-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de tutela de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Indicó que la señora Rosa Elena Romera Cárdenas instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos que negaron el reajuste pensional y, en su lugar, condenar al ente territorial a liquidar, reconocer y pagar los reajustes a la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida, conforme lo dispuso en el artículo 1. Del Decreto 2108 de 1992, reglamentario del artículo 116 de la Ley 6. ª De 1992. Agregó que el 30 de junio de 2016 el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda al considerar que la entidad demandada logró acreditar que la mesada pensional no sufrió desajuste alguno frente al incremento salarial. Decisión que fue apelada por la demandante. Sostuvo que el 29 de mayo de 2018 el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, decretó la nulidad de los actos

administrativos demandados y condenó al Municipio de Medellín a reconocer el reajuste pensional reclamado por la demandante. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso contencioso, a partir de las cuales debía concluirse que en forma acumulativa los reajustes aplicados a la mesada pensional de la accionante entre los años 1980 y 1988 fueron superiores al incremento de los salarios de los empleados del municipio, pese al desajuste presentado en las anualidades 1980 y 1984. Y, precisó que aunque se haya presentado un desajuste o diferencia entre el monto de la pensión de jubilación y los aumentos de salarios, no existe la necesidad de compensar dichas diferencias, puesto que los aumentos definidos en el Acuerdo 034 de 1970 resultaron más favorables para el pensionado. Asimismo, indicó que el municipio de Medellín probó de manera suficiente que la pensión de jubilación que percibe la señora Romero Cárdenas nunca se desajustó, de modo que estaba insatisfecho el tercer requisito exigido en el Decreto 2108 de 1992 y no era procedente el reajuste pensional ordenado. PRETENSIONES El municipio de Medellín solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, dejar sin efecto la sentencia del 29 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y ordenarle que emita una nueva decisión en la que absuelva al ente territorial de todos los cargos.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Ni el Tribunal Administrativo de Antioquia, ni la señora Rosa Elena Romero Cárdenas emitieron pronunciamiento alguno dentro del asunto de la referencia, a pesar de que fueron notificados en debida forma (ff. 81 vto., 83 y 84). CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5. º Del artículo 1. del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]». Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia

jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de

1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto

ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen se centra en el análisis del defecto fáctico. El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad valoró de manera razonable y conforme a las reglas de la sana crítica las pruebas allegadas al proceso ordinario, tendientes a determinar si a la demandante le asistía o no derecho al reajuste de la pensión conforme al Decreto 2108 de 1992?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) defecto fáctico: análisis probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de

Antioquia. Veamos:

I. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia Constitucional5, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y adicionalmente debe tener una incidencia directa en la decisión.

La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 5 Ibídem, num.2. niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa6, u omite su valoración7 y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.

A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio. Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. Análisis probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. El municipio de Medellín solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso presuntamente transgredido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Para el efecto, consideró que la autoridad judicial mencionada incurrió en defecto fáctico, por cuanto valoró de manera indebida las pruebas allegadas al proceso, a partir de las cuales debía concluirse que los reajustes aplicados a la mesada pensional de la accionante entre los años 1980 y 1988 con fundamento en el Acuerdo 034 de 1970 fueron superiores al incremento de los salarios de los empleados del municipio y, por ende, estaba insatisfecho el tercer requisito exigido en el Decreto 2108 de 1992 para la procedencia del reajuste pensional reclamado. Pues bien, revisada la sentencia del 29 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia se observa que se tuvo como pruebas las siguientes: (i) Resolución 677 del 21 de julio de 2004, por medio de la cual fue reconocida la sustitución pensional a favor de la señora Rosa Elena Romero Cárdenas en condición de cónyuge supérstite del señor Betancur Zapata; (ii) Certificación allegada por el municipio de Medellín sobre los incrementos pensionales y el valor pagado a la demandante y (iii) Certificación del incremento salarial aplicado a los servidores de la entidad territorial desde 1975 a 1989 (ff. 146 - 146 vto. del expediente ordinario). 6 Sentencia T-442 de 1994. 7 Sentencia T-239 de 1996. A su vez, se tiene que la autoridad judicial mencionada, sobre las certificaciones allegadas por la entidad territorial demandada extrajo lo siguiente (f. 146): Año Incremento pensión de la Incremento salarial demandante empleados públicos y docentes del Municipio de Medellín 1980 20.10% 30.00% 1981 31.17% 26.00% 1982 32.00% Entre el 28.00% y el 30.00% dependiente de las curvas 1983 25.00% Entre el 16.50% y el 20.50% dependiendo de los salarios 1984 24.54% 32.84% 1985 16.86% Entre el 5.00% y el 13.00% dependiendo las curvas 1986 43.76% Entre el 19.00% y el 21.00% dependiendo de las asignaciones 1987 23.95% Entre el 20.50% y el

24.00% dependiendo de las curvas 1988 25.35% 25.00% Así, el Tribunal demandado concluyó que el ajuste efectuado en la mesada pensional del cónyuge de la demandante para los años 1980 y 1984 estuvo por debajo del incremento de salario que percibieron los servidores activos en las mismas anualidades y, de esta forma, se cumplía con el presupuesto exigido en el Decreto 2108 de 1992 para la procedencia del reajuste pensional. Asimismo, señaló que el municipio de Medellín no desvirtuó la presunción legal establecida en cuanto a la desigualdad de las pensiones respecto a los salarios del personal activo para la época de que trata la norma, esto es, no allegó ningún elemento probatorio que permitiera inferir que no se presentó tal diferencia. De esta forma, la Subsección encuentra que no existió por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia una indebida valoración de las pruebas allegadas al dossier, comoquiera que efectivamente de las certificaciones que obran en el mismo se desprende que en los años 1980 y 1984 la mesada pensional percibida (en su momento por el cónyuge de la señora Romero Cárdenas) fue incrementada en esas anualidades en un porcentaje inferior al aumento salarial de los servidores públicos activos del municipio de Medellín. En ese orden de ideas, las certificaciones allegadas por la entidad aquí demandante evidencian un desajuste o diferencia para la mesada pensional de la accionante en lo que se refiere a los años 1980 y 1984, pues ciertamente existen elementos diferenciadores en los porcentajes de esas anualidades y, en esa medida, no resulta irracional o insensato la conclusión a la que llegó la autoridad

judicial demandada sobre la procedencia del reajuste previsto en el Decreto 2108 de 1992. Igualmente, la Subsección observa que si bien el municipio de Medellín plantea que el reajuste aplicado a las mesadas pensionales de la señora Romero Cárdenas con base en el Acuerdo 034 de 1970 -analizado en su totalidadresulta más favorable para la pensionada, lo cierto es que, con tal razonamiento, pretende refutar la interpretación probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En esa medida, no puede estudiarse en esta instancia constitucional, so pena de transgredir principios constitucionales e invadir las competencias del juez natural. En esos términos, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia en el ejercicio de su autonomía judicial y conforme a los criterios de la sana crítica, efectuó una valoración integral del material probatorio allegado al expediente, lo que le permitió colegir que resultó desfavorable el ajuste que la parte accionada realizó en las mesadas pensionales de la señora Romera Cárdenas en los años 1980 y 1984, razón por la cual procedió a la aplicación de lo determinado en el Decreto 2108 de 1992. Ahora, el hecho de que la interpretación realizada por el Tribunal en lo que se refiere a la prueba documental no fuera la esperada por la parte accionante, no implica que exista un defecto en la providencia, pues no se observa que la misma haya sido tomada de manera caprichosa o alejada de los demás medios probatorios. Además, cabe aclarar que esta Subsección en sede de tutela no puede entrar a

realizar una nueva valoración del contenido de la prueba, pues debe respetar la independencia del juez ordinario. En ese sentido, es forzoso concluir que el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en ninguna causal específica de procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales. Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por el municipio de Medellín, mediante la presente acción. Finalmente, se repara que si bien esta Subsección emitió varias8 decisiones relacionadas con el reajuste pensional previsto en el Decreto 2108 de 1992, en las cuales se demandó al Tribunal Administrativo de Antioquia por adoptar una posición contraria a la aquí estudiada, lo cierto es que el criterio para negar el amparo de los derechos fundamentales, tanto en lo anteriores fallos como en el presente asunto, no es otro que el respeto de los principios de autonomía e independencia que rigen la labor jurídica de los jueces de la República. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo solicitado por el municipio de Medellín mediante la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no

fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 8 Expedientes: (i) 11001-03-15-000-2017-030136-00, demandante: Luis Adriano Ospina Pulgarín y (ii) 11001-03-15-000-2017-02668-00, demandante: Iván de Jesús Patiño Acevedo; (iii) 11001-0315-000-2017-02949-00, demandante: Ana Rita Peláez de Espinoza; (iv) 11001-03-15-000-201701436-00, demandante: María Libia Bermúdez Puerta y (v) 11001-03-15-000-2017-01090-00, demandante: Guillermo Henao Henao.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS