CE-11001-03-15-000-2018-04115-01 (AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede para controvertir actos administrativos dictados en cumplimiento de un fallo de tutela Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos dictados en cumplimiento de un fallo de tutela, lo cual fue estudiado y resuelto por los despachos accionados en las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela. A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. (…) En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el [actor] carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron los despachos accionados, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario. (…) Así las cosas, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 88

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04115-01(AC)

Actor: GILBERTO OSORIO VILLA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Decide la Sala la impugnación interpuesta por el señor Gilberto Osorio Villa contra la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 14 de diciembre de 2018, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Pretensiones El 24 de octubre de 2018 (fls. 3 a 7, C. 1), el señor Gilberto Osorio Villa, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Por los breves razonamientos expuestos en precedencia, solicito con todo respecto (sic) al señor Juez que le corresponda el conocimiento de esta acción, se digne tutelar el derecho fundamental del derecho (sic) a la igualdad vulnerado al igual que el derecho adquirido y el debido proceso, como lo dejé reseñado antes, y en consecuencia se ordene a la Sala Primera de Oralidad del H. Tribunal Administrativo de Antioquia, en cabeza de la H. Magistrada doctora Yolanda

Obando Montes, o quien haga sus veces, dejar o mantener las cosas o situación en los términos o desenlace como se encontraba antes al inicio de la demanda que se viene cuestionando, en razón a que los actos administrativos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se alegó durante el trámite del pleito y conforme a lo historiado en los acápites de encima. Hechos En la demanda se narró que, en ejercicio de la acción de tutela, el señor Gilberto Osorio Villa demandó a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE), con el fin de que se reliquidara su pensión de vejez “con el régimen especial de la Rama Judicial y la inclusión del 100% devengado por concepto de bonificación por servicios prestados”, a lo cual accedió el Juzgado Séptimo Penal de Manizales, en sentencia del 3 de julio de 2008. En cumplimiento de lo anterior, Cajanal EICE profirió la Resolución No. UGM 045866 del 10 de mayo de 2012, pero, al considerar que el señor Osorio Villa no tenía derecho a la reliquidación pensional ordenada por vía de tutela, instauró una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad del referido acto administrativo. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia del 17 de octubre de 2011, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y le ordenó a la UGPP, que realizara una nueva liquidación de pensión de vejez del señor Gilberto Osorio Villa, en la que se

calculara la bonificación por servicios de acuerdo con las previsiones legales y jurisprudenciales expuestas en la parte considerativa de esa providencia, es decir, en una doceava parte. El señor Osorio Villa interpuso recurso de apelación, al considerar que la decisión del Tribunal iba en contravía de su mismo criterio, pues, en oportunidades anteriores, había desestimado las pretensiones de unas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto administrativo proferido en cumplimiento de una orden de tutela, toda vez que dichas decisiones hacían tránsito a cosa juzgada. La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado conoció de la apelación y, mediante providencia del 3 de mayo de 2018, confirmó la decisión proferida el 17 de octubre de 2011, por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que las decisiones del 17 de octubre de 2011 y del 3 de mayo de 2018, proferidas, en su orden por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, desconocen el precedente jurisprudencial de ambas corporaciones en las que han rechazado por improcedentes las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas en contra de actos administrativos dictados en cumplimiento de una orden de tutela, toda vez que dichas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, por lo que, en el presente caso, se vulneran sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 8 de noviembre de 2018 (fl. 47 y 48, C. 1), el despacho

sustanciador del proceso en primera instancia, admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara a las autoridades judiciales accionadas y a los terceros con interés. 2.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 56 a 58, C. 1) rindió el informe respectivo y solicitó que la tutela se rechazara por improcedente, pues no podía convertirse en una tercera instancia de las decisiones judiciales, en las que los argumentos expuestos por el accionante fueron considerados y resueltos, llegando a la conclusión que si bien la decisión atacada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho era un acto proferido para el cumplimiento de un fallo de tutela, lo cierto es que también era susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. 2.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (fls. 61 a 66, C.1) contestó la tutela y solicitó que se declarara improcedente, teniendo en cuenta que en las decisiones atacadas no se había incurrido en ningún defecto y que, por el contrario, las mismas se ajustaron a las normas y a la jurisprudencia que regula el tema de la reliquidación pensional. Por otra parte, también señaló que el accionante no puede pretender utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por un juez competente, cuando ya se había agotado el procedimiento establecido legalmente para tal efecto. 2.3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y la Agencia de

Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados del auto admisorio de la demanda.

3. Sentencia impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado, en providencia del 14 de diciembre de 2018 (fls. 94 a 100, C. 1), negó las pretensiones de la tutela, por considerar que los despachos accionados actuaron conforme a derecho y que las decisiones están enmarcadas en el principio de autonomía e independencia que tienen los jueces de la República, teniendo en cuenta que la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha proferido un fallo de unificación sobre la procedencia o no de los medios de control frente a aquellos actos administrativos que se profieren en cumplimiento de un fallo de tutela.

Por otra parte, señaló que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte actora y que solo se advierte su inconformidad frente a las decisiones que resultaron contrarias a sus intereses, por lo que no se puede reabrir el debate ya surtido en instancias del proceso ordinario.

4. Impugnación El señor Gilberto Osorio Villa impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara

(fls. 106 a 108, C. 1), para lo cual reiteró los argumentos de la demanda. C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones

en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error

inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del

contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la

jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la relevancia constitucional, en atención a lo manifestado por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, en sus respectivas intervenciones. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos o causales específicas invocadas por la parte demandante. 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que en las providencias del 17 de octubre de 2011 y 3 de mayo de 2018, proferidas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, se incurrió en desconocimiento del precedente, al anular un acto

administrativo proferido en cumplimiento de una orden de tutela, que ya había hecho tránsito a cosa juzgada. Sin embargo, una vez revisado el material probatorio allegado al expediente y analizadas las providencias atacadas, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, por cuanto el señor Osorio Villa está tratando de convertir la tutela en instancia adicional del proceso ordinario y, de esa manera, ventilar sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas. En efecto, en el escenario que propone el demandante, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación (fls. 1244 a 1247, C. 1 préstamo) interpuesto contra el fallo del 17 de octubre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Esto es, que en anteriores ocasiones el mismo Tribunal había rechazado por improcedentes las demandas interpuestas con el fin de ordenar la nulidad de actos administrativos proferidos en cumplimiento de una orden de tutela, toda vez que dichas decisiones hacían tránsito a cosa juzgada. Esos argumentos fueron resueltos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en providencia del 3 de mayo de 2018, de la siguiente manera (fls. 16 a 20, C. 1): En orden a dilucidar si asiste la razón a la parte recurrente, la Sala deberá analizar si la Resolución N° UGM 045866 del 10 de mayo de 2012, acto administrativo demandado, es un acto de ejecución que no era objeto de control judicial por parte

del Tribunal Administrativo de Antioquia. Al respecto se precisa que esta Sala ha decantado la competencia del juez contencioso administrativo para estudiar la legalidad de los actos administrativos que ejecutan órdenes de tutela. En efecto, en la sentencia de esta Subsección del 15 de septiembre de 2016 se estimó que la acción de tutela tiene una naturaleza diferente a la ordinaria y que no es posible sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, pues esta restricción no tiene justificación constitucional […]. Por otra parte, en la sentencia del 27 de julio de 2017 la Sección Segunda, Subsección A, en el marco de una acción de lesividad en un caso de similares circunstancias fácticas al sub lite, examinó la cosa juzgada constitucional en materia de acciones de tutela frente a la demanda contra el acto administrativo expedido para acatar lo decidido por el juez constitucional en sede de amparo; en dicha providencia se explicó que la cosa juzgada constitucional se configuró respecto al estudio de los derechos fundamentales protegidos en la acción constitucional, pero no en lo concerniente a la legalidad de las Resoluciones demandadas, de modo que son susceptibles de control jurisdiccional […]. En este orden de ideas, la Sala considera que la Resolución N° UGM 045866 del 10 de mayo de 2012, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, si bien fue dictada en cumplimiento de lo dispuesto por un juez de tutela, constituye un acto administrativo cuya legalidad solo puede ser desvirtuada por el juez contencioso administrativo según el artículo 88 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]. Así las cosas, se observa que la jurisprudencia de la Sala ha sido pacífica en torno a la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos para cumplir fallos de tutela por tal motivo se desestima la censura de la recurrente contra la decisión de primera instancia. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir actos administrativos dictados en cumplimiento de un fallo de tutela, lo cual fue estudiado y resuelto por los despachos accionados en las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela. A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el señor Osorio Villa no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Tribunal Administrativo de Antioquia como por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia

adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el señor Gilberto Osorio Villa carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrieron los despachos accionados, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario. Como no se cumplió el requisito general mencionado, la Sala se relevará de examinar el fondo del asunto, tal como se planteó en el problema jurídico. Así las cosas, la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual quedará así: Declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Gilberto Osorio Villa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA