CE-11001-03-15-000-2018-04155-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZExistencia de un término riguroso Corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos mínimos de procedencia, especialmente el de inmediatez, en cuyo caso se analizará si existió una afectación a los derechos fundamentales del [actor], por parte del Tribunal Administrativo de Santander. (…) [L]a Sala encuentra que en este caso no se cumple con el requisito de procedencia de la acción de tutela relacionado con la inmediatez en su interposición (…) Es necesario precisar que el requisito de inmediatez no responde a motivaciones caprichosas sino al amparo del orden judicial y social, partiendo del presupuesto en que una persona realmente encuentre afectados sus derechos fundamentales de forma grave, acudirá inmediata y diligentemente al juez constitucional para solicitar su restablecimiento, en lugar de aguardar pacientemente a que el paso del tiempo reafirme las decisiones que considera violatorias. Teniendo en cuenta lo anterior, no se evidencia una grave afectación a derechos fundamentales de la parte accionante, toda vez que permitió el vencimiento del plazo señalado por la jurisprudencia y no alegó un hecho relevante que le hubiese impedido ejercitar con anterioridad su derecho fundamental de acción para procurar la protección de los derechos presuntamente vulnerados

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04155-00(AC)

Actor: CÉSAR AUGUSTO GUEVARA BELTRÁN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO

1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela El señor César Augusto Guevara Beltrán, por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela para que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado con los autos proferidos por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente. 1.2. Pretensiones El apoderado de la accionante en el acápite de pretensiones solicita lo siguiente: En amparo al derecho constitucional del debido proceso, solicito se decrete la nulidad de lo actuado por EL JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso radicado bajo el No. 680013333010-2017-00142-00, a partir del auto de fecha de 13 de junio de 2017, por medio del cual se rechazo (sic) la demanda al desconocer el contenido de la certificación de fecha 25 de mayo de 2017 expedida por la Coordinadora del grupo de gestión de notificaciones y certificaciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar y, con esta declaratoria, se ordene admitir la demanda y darle trámite al proceso. 1.3. Hechos de la solicitud El 9 de mayo de 2017, el señor César Augusto Guevara Beltrán presentó

demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Subsidio Familiar, para que se declarara la nulidad de unos actos administrativos dictados por dicha entidad. Una vez radicado el proceso correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, que mediante auto del 18 de mayo de 2017 inadmitió la demanda, requiriendo para su subsanación: «se aportará constancia de notificación de los actos administrativos demandados, a saber, de las Resoluciones números 0058 del 2 de febrero de 2016 y 0611 del 6 de octubre de 2016, de acuerdo con lo señalado por el articulo 166 numeral 1 del CPACA». El 26 de mayo de 2017, presentó escrito de subsanación y aportó constancia de notificación de las resoluciones 0058 del 2 de febrero, 0158 del 30 de marzo y 0611 del 6 de octubre de 2016, expedida por la Superintendencia de Subsidio Familiar el 25 de mayo de 2017, en la que se afirma que las mencionadas resoluciones se encuentran ejecutoriadas a partir del 8 de noviembre de 2017. Mediante auto del 13 de junio de 2017, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, rechazó su demanda por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad, pues sostuvo que el demandante contaba con cuatro meses para interponerla, término que empezaba a correr a partir del día siguiente a la notificación por aviso de la resolución 0611 que se realizó el 20 de octubre de 2016, suspendiéndose dicho lapso por el trámite de conciliación

prejudicial del 9 de febrero al 24 de abril de 2017, por lo que la fecha límite para radicar la demanda era el 8 de mayo de 2017 y está solo fue radicada hasta el 9 de mayo de 2017. Inconforme con esta decisión, elevó recurso de apelación el cual resolvió el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto del 15 de noviembre de 2017 confirmando la decisión al considerar que no era posible tener en cuenta la certificación expedida por la superintendencia demandada, ya que el conteo de la caducidad debe hacerse de conformidad con el articulo 164 numeral 2, literal d, de la Ley 1437 de 2011, como lo hizo el a quo. 0 Nuevamente inconforme con la decisión, el 21 de noviembre de 2017 interpuso recurso de súplica el cual fue rechazado por improcedente mediante providencia del 10 de abril de 2018. 1.4. Fundamentos jurídicos de la accionante Considera que en interpretación del artículo 87 del CPACA no puede afirmarse que la certificación del 25 de mayo de 2017 aportada al proceso con la subsanación de la demanda se encuentre errada al consignarse en esta que las decisiones demandadas «se encuentran ejecutoriadas a partir del 8 de noviembre de 2016», puesto que ello desconocería el trámite de la propia Superintendencia del Subsidio Familiar en el proceso administrativo. Afirma que entre la expedición de la decisión que se demandó (6 de octubre de 2016), y la constancia de ejecutoria pudieron haber ocurrido un sin número de situaciones que hicieron que la Superintendencia dejara dicha constancia posterior

al día de recibo de la comunicación, por tanto, violaría el debido proceso desechar la constancia referida. 1.5. Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 13 de noviembre de 2018, en el que se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga, como demandados y a la Superintendencia de Subsidio Familiar, quien actuó como demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 68001-33-33-010-2017-00142-00 como tercera interesada en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Informe del Juzgado 10 Administrativo del circuito de Bucaramanga El doctor Víctor Emilio Hernández Jiménez, en calidad de juez titular del despacho, se pronunció1 sobre la acción de tutela indicando que en efecto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue rechazado al haberse dado el fenómeno de la caducidad y resaltó que la decisión tomada estuvo ajustada a derecho y fue confirmada por el superior jerárquico, encontrándose debidamente motivada y sin que se hubiere vulnerado derecho fundamental alguno del accionante con las decisiones proferidas. Afirmó que no puede pretenderse otorgar determinada fecha de ejecutoria a un acto administrativo cuando dicho término está expresamente estipulado en la norma, más específicamente en el artículo 87 del CPACA, por lo tanto, al ser esta una norma procesal de obligatorio cumplimiento, la actuación desplegada por su

despacho se ajustó a derecho. Solicitó que se declare improcedente la tutela incoada por cuanto revisado el expediente es claro que la actuación del despacho siempre se ciñó a la ley y no se violó derecho alguno. Recalcó que para que proceda la tutela en actuaciones judiciales o administrativas, es menester que estas sean el producto de una vía de hecho, situación que no acontece, pues en el proceso se observaron todas las garantías procesales. 1.6.2. Informe de la Superintendencia de Subsidio Familiar La representante legal de la entidad aseguró2 que le asiste razón al Juzgado 1 Folios 45 y 46. 2 Folios 47 al 49. Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga al rechazar la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad debido a que la parte accionante contaba con cuatro meses para interponerla y no respetó dicho término. Adujo que si bien es cierto que hubo un lapsus en la certificación expedida por la coordinadora del grupo de notificaciones de la superintendencia el 25 de mayo de 2017, en la que estableció que las resoluciones 0058 del 2 de febrero, 0158 del 30 de marzo y 0611 del 6 de octubre de 2016 quedaron debidamente ejecutoriadas el 8 de noviembre de 2016, también lo es que dicha certificación se expidió después de presentada la demanda, lo que excluye la posibilidad de que esta indujera en error al demandante en relación con la fecha en la cual operó la caducidad de la acción. Solicitó la desvinculación de la entidad por cuanto no se ha demostrado que esta,

por acción u omisión en sus funciones, haya violentado derecho fundamental alguno.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, que modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», la Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos mínimos de procedencia, especialmente el de inmediatez, en cuyo caso se analizará si existió una afectación a los derechos fundamentales del señor

César Augusto Guevara Beltrán, por parte del Tribunal Administrativo de Santander. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias

judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional3 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20054, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. 3 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 4 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». 2.4. Análisis de la Sala

El señor César Augusto Guevara Beltrán solicita que se proteja su derecho fundamental al debido proceso y se dejen sin efectos las providencias del 13 de junio de 2017 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga y las dictadas el 15 de noviembre de 2017 y 10 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 68001-33-33-010-2017-00142-00. No obstante, la Sala encuentra que en este caso no se cumple con el requisito de procedencia de la acción de tutela relacionado con la inmediatez en su interposición, por las razones que se explican a continuación. El señor César Augusto Guevara Beltrán, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Subsidio Familiar para que se declarara la nulidad parcial de las Resoluciones 0058 del 2 de febrero, 0158 del 30 de marzo y 0611 del 6 de octubre de 2016 por medio de las cuales se impuso y confirmó una multa en su contra y a título de restablecimiento del derecho se ordenara reintegrar el valor pagado por la multa, equivalente a 200 salarios mínimos legales diarios vigentes, con la correspondiente indexación hasta el día en que se efectuara la devolución. Mediante providencia del 13 de junio de 2016, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bucaramanga rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de caducidad de la acción, decisión que fue confirmada por el Tribunal

Administrativo de Santander al resolver el recurso de apelación mediante providencia del 15 de noviembre de 20175. Posteriormente, el accionante interpuso recurso de súplica en contra del auto por medio del cual se resolvió el recurso de apelación, el cual fue rechazado por improcedente mediante providencia del 10 de abril de 2018. Dicha providencia se notificó por estado el 11 de abril de 2018, según consta en la anotación que hizo el secretario del tribunal al reverso del auto y en los comprobantes de envío de los mensajes de datos librados en cumplimiento del artículo 201 del CPACA (folios 348 al 350 del expediente en préstamo), quedando ejecutoriada el 16 de abril de 2018, y la solicitud de tutela se presentó en la oficina de correspondencia de la Corte Suprema de Justicia6 el 1º de noviembre de 2018; es decir, que transcurrieron más de seis meses y 10 días entre la ejecutoria del último pronunciamiento del tribunal y la interposición de la presente acción. Si bien es cierto, el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, ésta debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, en aras de proteger derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y, evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, desnaturalizando con ello la finalidad de la

acción7. Para el caso de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena del Consejo de 5 Folios 26 y 27. 6 El expediente fue remitido a esta Corporación mediante providencia del 6 de noviembre de 2018, proferida por el presidente de la Corte Suprema de Justicia (folio 33). 7 La sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. Estado explicó, mediante sentencia del 5 de agosto de 20148, que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, razones por las cuales acogió como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, de manera que en el asunto que se examina se evidencia la pretermisión del principio de inmediatez. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que a modo de desarrollo jurisprudencial se han identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción, así: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras.

(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata. (iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.9 De manera que el examen de inmediatez no se reduce a verificar el paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la 8 Magistrado ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 9 Sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T-1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. interposición del amparo constitucional, sino que, además, comprende la

valoración de la razonabilidad del plazo, estimación sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y que se debe efectuar por el juez de tutela atendiendo los criterios fijados por la Corte Constitucional. Siendo del caso analizar la razonabilidad del plazo para acudir a la acción de tutela, la Sala extrae que el asunto no se adecúa a ninguna de las excepciones traídas por la Corte Constitucional para hacer procedente su estudio. Lo anterior, por cuanto el accionante no justifica, ni siquiera se refiere al porqué de la tardanza en el uso del mecanismo constitucional de amparo. Así las cosas, no se advierte que existan circunstancias de tiempo, modo y lugar que le hubiesen impedido al accionante ejercer la acción de tutela de forma célere o inmediata, por el contrario, lo que se evidencia es que la inactividad obedeció a su propio desinterés, al ser notorio que pudo interponer la acción de tutela tras haber sido notificado de la última decisión que en su asunto tomó el Tribunal Administrativo de Santander y advertir la vulneración que ahora alega. La Sala debe insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya se definieron por los jueces naturales dentro del escenario diseñado por la ley para el efecto, esto es, el proceso judicial ante las autoridades competentes. Es necesario precisar que el requisito de inmediatez no responde a motivaciones caprichosas sino al amparo del orden judicial y social, partiendo del presupuesto en que una persona realmente encuentre afectados sus derechos fundamentales de forma grave, acudirá inmediata y diligentemente al juez constitucional para solicitar su

restablecimiento, en lugar de aguardar pacientemente a que el paso del tiempo reafirme las decisiones que considera violatorias. Teniendo en cuenta lo anterior, no se evidencia una grave afectación a derechos fundamentales de la parte accionante, toda vez que permitió el vencimiento del plazo señalado por la jurisprudencia y no alegó un hecho relevante que le hubiese impedido ejercitar con anterioridad su derecho fundamental de acción para procurar la protección de los derechos presuntamente vulnerados.

3. Conclusiones La acción de tutela resulta improcedente para solicitar la protección de los derechos fundamentales deprecados por el accionante, toda vez que no se cumple con el requisito de la inmediatez respecto a las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Santander, pues no se presentan razones que justifiquen la pretermisión del tiempo para acudir al mecanismo de amparo, en consecuencia, habrá de rechazarse por improcedente la solicitud de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Se RECHAZA por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor César Augusto Guevara Beltrán, por no cumplir con el requisito de inmediatez, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS