CE-11001-03-15-000-2018-04165-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se pretende emplear como una instancia adicional [L]a Sala deberá determinar si se debe revocar o confirmar la providencia del 6 de diciembre de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, para lo cual se deberá establecer previamente si se cumplen con los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela y si la sentencia del 7 de junio de 2018, objeto de tutela, incurrió en alguna de las causales específicas que alegó el demandante. (…) [En el presente caso,] conviene destacar que lo pretendido por el actor es que se declare la existencia de un contrato laboral en sede de tutela, pero con los mismos argumentos de legalidad que ventiló en el proceso ordinario, es decir, en este caso es evidente que se busca emplear la acción de amparo como una tercera instancia para debatir aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural de la causa. (…) Si bien el actor pretende demostrar la existencia de defectos específicos de las decisiones judiciales atacadas, lo cierto es que se advierte con meridiana claridad que su alegato está encaminado a revivir un debate probatorio debidamente fenecido en el marco del proceso ordinario (…) [adicionalmente,] el actor alegó la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso, igualdad, trabajo, acceso a cargos públicos y a la administración de justicia, [sin embargo,] no basta con la simple invocación de esas garantías, sino

que se requiere su demostración, lo cual no ocurrió en este caso, de ahí que los reparos del accionante se refieran, en esencia, a un desacuerdo sobre la prueba que permita acreditar los requisitos jurisprudenciales para predicar la existencia de un contrato laboral encubierto bajo las formas de las relaciones propias de la prestación de servicios profesionales. (…) [Por lo tanto,] para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural. Así las cosas, la Sala revocará la decisión apelada en cuanto negó el amparo pretendido para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela, en tanto no cumple con el requisito relativo a la relevancia constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04165-01(AC)

Actor: JOSÉ HENRY PEDRAZA GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO La Sala procede a desatar el recurso de impugnación interpuesto contra el fallo de

primera instancia del 6 de diciembre de 2018, proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, y dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del proceso promovido por el señor José Henry Pedraza García, en contra del Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones

1. El señor José Henry Pedraza García presentó acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, dignidad humana, trabajo, acceso a cargos públicos y a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Honorable Magistrado, con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, le solicito a usted respetuosamente TUTELAR en mi favor los DERECHOS

FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, DIGNIDAD

HUMANA, IGUALDAD AL TRABAJO, AL ACCESO AL CARGO PÚBLICO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y ordenar al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE SANTANDER DEJAR SIN NINGÚN VALOR NI EFECTO la sentencia proferida el día 7 de junio de 2018 por este tribunal y la sentencia de fecha 18 de enero 2016 (sic) proferida por el

JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA.

Hechos

2. Como supuestos fácticos relevantes, se narraron los que a continuación se

sintetizan:

3. El actor prestó sus servicios en la Defensoría del Pueblo desde el año 1999

hasta el mes de mayo de 2013, en razón de lo cual solicitó que se reconociera la existencia del vínculo laboral que dicha relación acarrea; sin embargo, la entidad le negó su petición mediante Oficio n.° 3020 del 19 de noviembre de 2013.

4. En consecuencia, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto, con el fin de que se anulara y se reconociera la existencia de un contrato realidad.

5. No obstante, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 30 de agosto de 2016, negó las pretensiones de la demanda, providencia que fue apelada y confirmada el 18 de enero de 2016 por el Tribunal

Administrativo de Santander.

6. A juicio del tutelante, esas decisiones incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional establecido en la sentencia C-154 de 1997, según la cual, si en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios se cumplen las características de una verdadera relación laboral de dependencia y subordinación, debe reconocerse que realmente existió un contrato de trabajo.

7. Asimismo, señaló que las providencias atacadas desconocieron el precedente judicial como defecto autónomo, pues pasaron por alto las decisiones del Consejo de Estado en la materia, que proscriben la contratación por prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas permanentes e inherentes al objeto de la entidad.

8. Finalmente, señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico al abstenerse de valorar las pruebas en su integridad, análisis que

de haberse realizado, en criterio del actor, habría conducido a una decisión diferente, pues los elementos probatorios aportados daban cuenta de la existencia de una vinculación laboral simulada a través de contratos de prestación de servicios.

II. TRÁMITE PROCESAL

9. Mediante auto del 13 de noviembre de 2018, se avocó el conocimiento de la tutela, ordenando notificar a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Defensoría del Pueblo, Regional Santander, en calidad de tercera interesada, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción.

Intervenciones Defensoría del Pueblo

10. De manera preliminar, señaló que carecía de legitimación por pasiva para concurrir a la acción de la referencia, pues las demandadas son las autoridades judiciales que expidieron las decisiones objeto de censura.

11. En todo caso, indicó que las sentencias judiciales que resolvieron el caso del actor se expidieron conforme a la Constitución y la ley, con arreglo a lo previsto en el artículo 26 de la Ley 941 de 2005.

12. Por último, concluyó que los juzgadores de instancia analizaron el material probatorio arrimado al proceso y no encontraron razón alguna para declarar la concurrencia de una verdadera relación laboral de subordinación.

13. Las autoridades judiciales demandadas guardaron silencio.

Providencia impugnada

14. El Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 6 de diciembre de 2018, negó el amparo solicitado por el actor.

15. Como sustento de la decisión, sin adentrarse en el estudio específico de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, anunció que se encontraban demostrados.

16. En cuanto al fondo del asunto, señaló que el tribunal accionado no incurrió en desconocimiento del precedente judicial fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, pues por el contrario, analizó los elementos del contrato de prestación de servicios precisamente con fundamento en la sentencia C-154 de 1997, que el actor estimó desconocida, y coligió a partir de ella que no se encontraba demostrado el elemento de subordinación.

17. Igualmente, concluyó que el tribunal sí tuvo en cuenta los pronunciamientos del Consejo de Estado en la materia y explicó cuál fue la tesis que se había adoptado en casos análogos por esa misma Corporación, con lo que también se respetó el precedente horizontal.

18. Frente al presunto defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, el a quo señaló que el tribunal valoró en su totalidad los contratos de prestación de servicios aportados, los cuales permitieron concluir que las funciones desempeñadas por el actor se relacionaron con el ejercicio del derecho en materia penal, y entre cuatro de ellos existió solución de continuidad.

19. Además, respecto de los testimonios y pruebas restantes, se concluyó que no daban cuenta de una relación de subordinación, elemento necesario para predicar la existencia de una relación laboral, de ahí que el juez ordinario haya valorado las pruebas en su integridad con base en las reglas de la sana crítica, por lo que no

encontró probado ninguno de los defectos endilgados a las decisiones judiciales objeto de tutela.

20. Finalmente, señaló que la acción de la referencia es un mecanismo subsidiario, por lo que no puede convertirse en una tercera instancia, como en efecto pretende el actor, pues sus argumentos ya habían sido planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. IMPUGNACIÓN

José Henry Pedraza García

21. De manera preliminar, precisó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela.

22. En cuanto a las causales específicas, reiteró las planteadas en el escrito de tutela, valga decir, el desconocimiento del precedente y el defecto fáctico por indebida valoración de la prueba, pero a su vez, agregó otros defectos diferentes a los señalados inicialmente.

23. En primer lugar, añadió que la decisión judicial debatida adolecía de defecto material o sustantivo, por cuanto existió una clara y evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión; en segundo término, también señaló que se configuró la causal específica denominada error inducido, pues en su criterio de las pruebas presentadas por la Defensoría del Pueblo se advierte que los funcionarios de la entidad son mendaces en sus declaraciones, dado que asistieron a la diligencia con precisas instrucciones, contrarias a la realidad; en tercer lugar, agregó que la decisión judicial fue expedida con violación directa de la Constitución, pues desconoció el principio según el cual la forma no puede prevalecer sobre la realidad.

24. En cuanto al fondo del asunto, insistió en que se desconocieron sus derechos

laborales y la relación laboral que existió, sin tener en cuenta el artículo 53 superior que contempla el principio de primacía de la realidad sobre las formas, como lo ha reconocido la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018, C.P. Cesar Palomino Cortés.

25. Además, reiteró que se desconoció el precedente judicial de esta Corporación y la decisión estuvo alejada de la realidad, pues en casos similares al aquí debatido se decidió de manera diferente, con lo que a su paso se dejó de lado el principio de seguridad jurídica.

26. Por último, repitió que su vinculación no podía ser considerada como prestación de servicios profesionales, pues carecía de autonomía e independencia en las actividades de trabajo y su contrato no fue temporal, sino que se extendió por más de dieciocho años.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

27. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 6 de diciembre de 2018, dictado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico

28. De conformidad con los argumentos de la impugnación, la Sala deberá determinar si se debe revocar o confirmar la providencia del 6 de diciembre de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, para lo cual se deberá establecer previamente si se cumplen con los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela y si la sentencia del 7 de junio de 2018, objeto

de tutela, incurrió en alguna de las causales específicas que alegó el demandante.

3. De la acción de tutela contra providencias judiciales

29. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

30. Desde el año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad.

31. Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso

las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

32. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Tanto es así que en la sentencia T-398-173, la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad.

33. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 3 El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

34. Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa.

35. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

36. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial

4. Caso concreto

37. En el caso concreto, es preciso recordar, el actor pretende que se deje sin efectos la sentencia del 7 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por cuanto no valoró en su integridad el caudal probatorio y desconoció el precedente judicial sobre contrato realidad, defectos que, a su juicio, llevaron a esa autoridad judicial a concluir erróneamente que no existió relación de subordinación y dependencia con la entidad, por lo que no encontró demostrados los elementos constitutivos de un vínculo laboral legal y reglamentario.

38. Al respecto, conviene destacar que lo pretendido por el actor es que se declare la existencia de un contrato laboral en sede de tutela, pero con los mismos

argumentos de legalidad que ventiló en el proceso ordinario, es decir, en este caso es evidente que se busca emplear la acción de amparo como una tercera instancia para debatir aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural de la causa.

39. Así, para la Sala resulta claro que lo relativo a la existencia del elemento de subordinación para el desarrollo de las actividades que desempeñaba el actor fue un asunto discutido, avocado y resuelto por las autoridades judiciales accionadas, quienes precisamente no lo encontraron demostrado con base en un análisis de las pruebas aportadas y practicadas en el proceso.

40. En ese sentido, mal podría la Sala pronunciarse sobre aspectos que no revisten relevancia constitucional, en tanto se trata de argumentos de legalidad y diferencias en cuanto a la valoración de la prueba que escapaban a la órbita del juez de tutela.

41. Si bien el actor pretende demostrar la existencia de defectos específicos de las decisiones judiciales atacadas, lo cierto es que se advierte con meridiana claridad que su alegato está encaminado a revivir un debate probatorio debidamente fenecido en el marco del proceso ordinario.

42. Aspectos puntuales como la prestación del servicio de forma permanente, la existencia de una relación de subordinación que implicaba entrevistas o visitas en establecimientos carcelarios, la elaboración de informes, el acatamiento de órdenes y la realización de funciones propias del objeto o de la planta de personal de la entidad fueron materia de pronunciamiento por parte del Tribunal

Administrativo de Santander.

43. Aunque el a quo reconoció expresamente que la intención del actor era

emplear la tutela como una tercera instancia, bajo el entendido que sus argumentos habían sido previamente debatidos en el proceso ordinario (ver párr. 20), lo cierto es que resolvió de fondo el asunto, decisión que extraña la Sala, pues lo que correspondía era declarar improcedente el amparo tutelar por incumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad.

44. Cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha entendido que el juez debe verificar si el asunto sometido a su consideración es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”4.

45. En el caso que nos ocupa, si bien el actor alegó la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso, igualdad, trabajo, acceso a cargos públicos y a la administración de justicia, no basta con la simple invocación de esas garantías, sino que se requiere su demostración, lo cual no ocurrió en este caso, de ahí que los reparos del accionante se refieran, en esencia, a un desacuerdo sobre la prueba que permita acreditar los requisitos jurisprudenciales para predicar la existencia de un contrato laboral encubierto bajo las formas de las relaciones propias de la prestación de servicios profesionales.

46. Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional ha señalado con suma claridad que la tutela no puede emplearse como instancia adicional para revivir debates legales, pues la oportunidad para ello es el proceso ordinario. Así, en sentencia T248 de 2018, indicó: “Este requisito, de conformidad con aquella, persigue, por lo menos, las siguientes tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”.

47. En ese sentido, resulta claro que el propósito del actor es resucitar un debate que culminó en el marco del proceso ordinario, por lo que la solicitud para se anule el acto que negó el reconocimiento de un vínculo laboral entre el señor José Henry Pedraza García y la Defensoría del Pueblo, así como para que se le reconozcan las prestaciones sociales dejadas de percibir, constituye una pretensión que no permite evidenciar prima facie una vulneración de derechos fundamentales; por el contrario, en esencia, se trata de una petición de contenido legal y no de relevancia constitucional.

48. En síntesis, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado 4 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios

de seguridad jurídica y juez natural.

49. Así las cosas, la Sala revocará la decisión apelada en cuanto negó el amparo pretendido para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela, en tanto no cumple con el requisito relativo a la relevancia constitucional.

50. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia impugnada que negó el amparo pretendido por el señor José Henry Pedraza García. En su lugar: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Henry Pedraza García, por las razones expuestas.

SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz. TERCERO. ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARÍA ADRIANA MARÍN (E)

Magistrado Magistrada