CE-11001-03-15-000-2018-04166-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL Deberá la Sala determinar si la sentencia impugnada se ajustó a derecho al estimar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado 2° Administrativo de Bogotá no incurrieron en defecto procedimental, al declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso URBANSA S.A. (…) [E]l término de caducidad del medio de control ejercido por la actora es de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto demandado. (…) Ahora, en lo que tiene que ver con el momento a partir del cual se debe comenzar el término, la Sala estima que le asiste razón al tribunal en afirmar que es a partir del día siguiente, independiente de que se trate de un día hábil o no porque el término es de meses y no de días. (…) [E]s claro que se configuró la caducidad del medio de control ejercido por la actora porque, como se precisó, la notificación del acto administrativo demandado se dio el 17 de junio de 2016 y, por ende, el término comenzó a correr desde el 18 de junio de 2016, lo que significa que culminaba el 18 de octubre de 2016 y como elevó la solicitud de conciliación el 22 de octubre de 2016, dicho lapso ya había sido superado. // En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1913 - ARTÍCULO 62

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04166-01(AC)

Actor: URBANIZADORA SANTA FE DE BOGOTÁ - URBANSA S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO La Sala decide la impugnación presentada por la Urbanizadora Santa Fe de Bogotá en adelante (URBANSA S.A.) contra la sentencia del 31 de enero de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que negó el amparo solicitado por la actora.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones URBANSA S.A., por intermedio de apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 2° Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se declare que el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A, con la

expedición de los autos del 17 de febrero de 2017 y el 12 de julio de 2018 dentro del proceso con radicado No. 11001333400220170000300 (01), desconocieron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la sociedad URBANSA S.A.

2. Se dejen sin efectos el Auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá el 17 de febrero de 2017 y el Auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 12 de julio de 2018.

3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ proferir providencia a través de la cual admita la demanda presentada el 11 de enero de 2017 contra el Distrito Capital – Secretaría de Hábitat.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: La Secretaría de Hábitat de Bogotá, mediante resolución 1447 del 14 de octubre de 2015, sancionó a la actora por incumplimiento de las normas sobre enajenación de bienes inmuebles, decisión que fue confirmada por resolución 1237 del 13 de mayo de 2016 que se notificó personalmente el 17 de junio de 2016.

URBANSA S.A. radicó ante la Procuraduría Delegada ante los Jueces Administrativo la solicitud de conciliación extrajudicial el 20 de octubre de 2016 y el 22 de diciembre siguiente, se llevó a cabo la audiencia de conciliación, que se

declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio. URBANSA S.A. radicó el 11 de enero de 2017 demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la ilegalidad de los actos administrativos sancionatorios. El Juzgado 2° Administrativo de Bogotá, en auto del 17 de febrero de 2017 rechazó la demanda por considerar que había operado la caducidad del medio de control. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 12 de julio de 2018, confirmó la providencia del juzgado.

3. Argumentos de la tutela Según la actora, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental porque interpretaron de manera errónea el literal d) numeral 2° del artículo 164 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, que las condujo a determinar que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comenzaba a correr al día siguiente a la notificación del acto administrativo demandado pese a que se trataba de un día no hábil.

Afirma que para el conteo de la caducidad debe hacerse teniendo en cuenta el plazo de un día calendario más el de cuatro (4) meses, de conformidad con lo previsto en el artículo 164 del CPACA. Por lo anterior, alega que el término de caducidad del medio de control que ejerció debió contarse desde el 20 de junio de 2016 porque la notificación de la decisión administrativa se dio 17 de junio que fue viernes y, por tanto, no podía comenzar a contar desde el sábado. Que, por ende, el término de caducidad vencía el 20 de

octubre de 2016, que se interrumpió por la solicitud de conciliación.

4. Intervenciones Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A La magistrada ponente de la decisión judicial cuestionada solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda porque no incurrió en el defecto alegado. Lo que se advierte es la interpretación errónea que hace la parte actora del artículo 164.2 del CPACA, al considerar que el día en que debe comenzar a contarse el término de caducidad debe iniciar en un día hábil.

Como sustento de su argumentación, citó un pronunciamiento del Consejo de Estado que reitera que el término de caducidad comienza al día siguiente a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto demandado sea o no hábil porque dicho lapso es de meses. Secretaría del Hábitat de Bogotá La Subsecretaria de la Secretaría Distrital del Hábitat solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Manifestó que en el término de caducidad no se ve interrumpido por días inhábiles o vacancia judicial pero que, si ese lapso culmina en un día no hábil, la oportunidad para ejercer el medio de control se traslada al primer día hábil siguiente, de conformidad con el Código Político Municipal y el CPACA. Por lo anterior, alega que no es posible acceder a la teoría de la parte actora de que el término debe iniciar, necesariamente, en un día hábil.

5. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 31 de enero de 2019, negó el amparo solicitado.

Consideró que no se incurrió en el defecto procedimental alegado porque, de conformidad con la normativa aplicable y la posición del Consejo de Estado, para el inicio del término de caducidad no se tiene previsto que deba ocurrir en un día hábil como sí se tiene previsto cuando el término finaliza en un día inhábil que impide la presentación de la demanda, caso en el cual se traslada al primer día hábil siguiente.

6. Impugnación La actora impugnó la decisión de primera instancia y reiteró los argumentos del escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se

precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela

sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia

de la tutela contra providencias judiciales. Planteamiento del problema jurídico y delimitación del análisis Deberá la Sala determinar si la sentencia impugnada se ajustó a derecho al estimar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado 2° Administrativo de Bogotá no incurrieron en defecto procedimental, al declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso URBANSA S.A.. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción URBANSA S.A. cuestiona las providencias judiciales proferidas por el Juzgado 2° Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 17 de febrero de 2017 y el 12 de julio de 2018, que rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá. En ese sentido, expresó que el plazo para ejercer el medio de control debía contarse desde el día siguiente hábil a aquel en que fue notificado el último acto administrativo demandado y no a partir del día siguiente porque no era hábil. Para efecto de resolver, la Sala transcribirá, en lo pertinente, la providencia del tribunal, si se tiene en cuenta que resolvió de manera definitiva dicha controversia: “Ahora bien, en el caso concreto se encuentra que la Resolución No. 1237 de 2016 ‘Por la cual se resuelve un recurso de apelación’ fue notificado por edicto desfijado el 17 de junio de 2016, y según el artículo antes mencionado

(se refiere al art. 164 del CPACA) la parte demandante tenía (4) meses a partir del día siguiente a la notificación, frente a to cual debe precisar el Despacho que el H. Consejo de Estado en auto del 15 de ha señalado que: ‘el término de caducidad de los cuatro meses para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo demandado, sin que en ninguna parte de la norma se observe indicación alguna de que dicho día deba ser hábil o inhábil, entre otras razones, porque el término de meses es calendario. El hecho de que la notificación del acto administrativo se hubiese efectuado un día viernes, no implica que el término de caducidad empiece a correr hasta el día siguiente hábil, pues eso no es lo que establece la norma. Asunto diferente es el vencimiento de un término que obviamente si ocurre en un día inhábil, debe extenderse al día hábil siguiente.’ Por en ende, el termino de caducidad debía contabilizarse desde el día siguiente sin importar si es hábil o no, es decir, desde el sábado 18 de junio de 2016, por lo tanto el plazo para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 18 de octubre de 2016. La parte actora para efectos de dar cumplimiento al requisito de procedibilidad, de que trata el artículo 1° del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó solicitud de conciliación extrajudicial, ante la Procuraduría General de la

Nación el día 20 de octubre de 2016 (fl. 158) es decir, la solicitud fue presentada fue presentada (2) días después de vencido el termino de cuatro (4) meses para que operara l caducidad, siendo necesario aclararle al recurrente que el trámite de la conciliación extra judicial, no reinicia el término de caducidad sino lo suspende, de acuerdo a lo establecido en los artículos 13 de la Ley 1285 de 2009 y 21 de la Ley 640 de 2001.” De entrada, la Sala advierte que comparte los argumentos del tribunal, por lo siguiente: En cuanto al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 8° del artículo 136 del CCA, vigente en el momento de presentación de la demanda ejercida por el actor, dispone:

“ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso; (…).” De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad del medio de control ejercido por la actora es de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto demandado. En este caso, desde la notificación que ocurrió el 17 de junio de 2016.

Ahora, en lo que tiene que ver con el momento a partir del cual se debe comenzar el término, la Sala estima que le asiste razón al tribunal en afirmar que es a partir del día siguiente, independiente de que se trate de un día hábil o no porque el término es de meses y no de días. Al respecto, debe tenerse en cuenta lo que dispone el artículo 62 de la Ley 4 de 1913: “ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” Como puede verse, cuando un término finaliza en un día feriado o de vacancia se tiene previsto que el acto jurídico o procesal se traslade al día hábil siguiente por, obviamente, configurarse una imposibilidad material de llevarlo a cabo. Contrario a aquel en el que inicia, tal y como lo dispuso la autoridad judicial demandada en la providencia cuestionada. Por lo anterior, es claro que se configuró la caducidad del medio de control ejercido por la actora porque, como se precisó, la notificación del acto administrativo demandado se dio el 17 de junio de 2016 y, por ende, el término comenzó a correr desde el 18 de junio de 2016, lo que significa que culminaba el 18 de octubre de 2016 y como elevó la solicitud de conciliación el 22 de octubre de 2016, dicho lapso ya había sido superado. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección Ausente con excusa

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ