CE-11001-03-15-000-2018-04170-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término razonable La Sala considera que en el caso bajo estudio no se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia atacada mediante la presente acción, fue proferida el 25 de abril de 2018 (fls. 197 a 217, C. préstamo 2), notificada por correo electrónico el 27 siguiente (fls. 218 a 228, C. préstamo 2), mientras que la tutela se interpuso el 7 de noviembre de 2018 (fl. 1, C. 1), esto es, 6 meses y 11 días después, por lo que se evidencia que esta se ejerció extemporáneamente. Ahora bien, habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte accionante para enervar este incumplimiento es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un plazo superior a seis meses, después de haberse notificado la última providencia que ahora se cuestiona, Sin embargo, observa la Sala que, en el libelo demandatorio, la parte actora insistió que la tutela no tiene un término de caducidad y que se había interpuesto oportunamente (fl. 18 vto. C. 1), por lo que no expuso ninguna razón para justificar la tardanza en la presentación de la misma. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional carece de inmediatez, razón por la cual la Sala confirmará la decisión de primera instancia.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp.

11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., ocho (08) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04170-01(AC)

Actor: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN B Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia proferida el 21 de enero de 2019, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la tutela de la referencia.

A N T E C E D E N T E S

1. Demanda Pretensiones El 7 de noviembre de 2018 (fls. 7 a 23, C. 1), la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 23, C. 1): Primera: Que se declare que la sentencia de segunda instancia del 25 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […], vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, ante la configuración de una posible vía de hecho al momento de proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa radicado No. 11001-3336-034-2015-00349-01, demandante: Inés Salguero Ariza, demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y otros, por las razones expuestas en el presente escrito.

Segundo: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por la Policía Nacional, se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […] por la violación derecho fundamental al debido proceso administrativo de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional ante la configuración de una posible vía de hecho al momento de proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa radicado No. 11001-3336-034-2015-00349-01, demandante: Inés Salguero Ariza, demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional dentro del término razonable que se considere, dictar sentencia de reemplazo, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción.

De igual forma, formuló la siguiente petición especial:

Respetuosamente me permito solicitar a su despacho, que se decrete como medida cautelar o provisional con el auto admisorio de la presente acción, la suspensión provisional de los efectos jurídicos del fallo del 25 de abril de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […] por la violación derecho fundamental al debido proceso administrativo de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional ante la configuración de una posible vía de hecho al momento de proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa radicado No. 11001-3336-034-2015-00349-01, demandante: Inés Salguero Ariza, demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y otros, hasta tanto no se haya resuelto la presente acción, con el fin de evitar la consumación de un perjuicio irremediable de conformidad con las disposiciones del Decreto 2591 de 1991. Hechos En la demanda se narró que, en ejercicio de la acción de reparación directa, la señora Inés Salguero Ariza demandó a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños causados con la expedición del Decreto 1091 de 1995 (artículo 11, parágrafo 2), norma que fue declarada nula y en virtud de la cual se le afectó a la demandante una duodécima parte de sus cesantías, en un promedio del 8.83% del aumento salarial anual. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 34 Administrativo de Bogotá, el que, en sentencia del 31 de octubre de 2017, declaró probada la

excepción de inexistencia del daño jurídico y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con lo anterior, la señora Salguero Ariza interpuso recurso de apelación, del cual conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que, en providencia del 25 de abril de 2018, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró patrimonialmente responsable al Ministerio de Defensa y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el daño antijurídico causado a la señora Salguero Ariza con ocasión de la expedición del parágrafo No. 2 del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995, y condenó al primero, a través de la Policía Nacional, a pagarle a la entonces demandante, la suma de $3’174.223, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B incurrió en defecto fáctico al haber proferido una decisión condenatoria sin la debida valoración del acervo probatorio obrante en el expediente, en el cual no existían pruebas con las cuales se podía condenar a la Policía Nacional, entidad que, además, no fue vinculada al proceso de reparación directa. Por otra parte, manifestó que el despacho accionado había incurrido en defecto material o sustantivo por violación al principio de sostenibilidad fiscal, al reconocer una indemnización, sin atender a la capacidad financiera del Estado.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 13 de noviembre de 2018 (fls. 53 y 54, C. 1), el magistrado ponente del proceso en primera instancia, admitió la acción de tutela, ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y a los terceros con interés y negó la medida provisional solicitada. 2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, a través del magistrado ponente del fallo cuestionado (fls. 62 a 65, C. 1) se opuso a la prosperidad de la tutela, para lo cual señaló que, en primer lugar, no se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que en la providencia atacada mediante la presente acción resolvió de fondo el litio con la comparecencia de la persona de derecho público convocada al proceso judicial, sin que la decisión adoptada constituya una violación al debido proceso y que los argumentos expuestos por la parte actora se limitan simplemente a manifestar su inconformidad, por lo que la tutela no puede ser usada como una tercera instancia.

De otra parte, señaló que la presente acción no cumple con el requisito de inmediatez, al haberse interpuesto después de más de seis meses desde la notificación de la providencia atacada. Finalmente, solicitó que se negara el amparo solicitado al ser abiertamente improcedente y contrario a los principios constitucionales del debido proceso, la ley, la justicia y la estabilidad jurídica. 2.2. La señora Inés Salguero Ariza (fls. 74 a 77, C. 1), por medio de apoderada

judicial, contestó la tutela y señaló que la presente acción no cumple con el requisito de la inmediatez, pues se instauró 6 meses y 12 días después de haberse notificado la decisión atacada y que pretende ser usada como una tercera instancia, por lo que resulta abiertamente improcedente. En cuanto a la falta de vinculación de la Policía Nacional, expuso que la personería está en cabeza de la Nación, la cual fue debidamente representaba dentro del proceso de reparación directa, tanto por el Ministerio de Defensa como por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que solicitó que se declarara también improcedente dicho cargo. 2.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio de la demanda.

3. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en providencia del 21 de enero de 2019 (fls. 80 a 86, C. 1), rechazó por improcedente la tutela, por considerar que no cumplía con el requisito de inmediatez, en razón a que el fallo cuestionado quedó en firme el 3 de mayo de 2018 y la solicitud de amparo se instauró el 7 de noviembre de la misma anualidad, esto es, 6 meses y 3 días después.

4. Impugnación El Ministerio de Hacienda y Crédito Público impugnó la anterior decisión (fls. 94 a 97, C. 1) y pidió que se tuviera en cuenta su intervención, la cual fue enviada erróneamente a otro correo.

Señaló que la acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedibilidad, por lo que le asiste razón al Ministerio de Defensa al afirmar que la sentencia acusada vulneró sus derechos fundamentales, al no haberse configurado el daño antijurídico porque las deducciones que se realizaron a la demandante tenían un fundamento legal y fue con posterioridad que se declaró su nulidad, por lo que constituían una situación jurídica consolidada. C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho

fundamental. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra

actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un

engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los

argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Problema jurídico Se precisa que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el escrito de impugnación, reiteró los argumentos de la contestación de la tutela que, supuestamente, no fue allegado al proceso por error propio al ser enviado a un correo diferente, pero no controvirtió los fundamentos del fallo de primera instancia. Sin embargo, le corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente la tutela. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los

requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la inmediatez. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos o causales específicas invocadas por la parte demandante y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.1. De la inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela. Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría

como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”3. Además, como lo señaló la misma Corporación4, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable”5; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella6; y previene el abuso del derecho, al “evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos”7. En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”8.

3. Caso concreto 3 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: “La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en

un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”. Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, “[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela”. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 5 Corte Constitucional. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. 8 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-0002012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

La Sala considera que en el caso bajo estudio no se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia atacada mediante la presente acción, fue proferida el 25 de abril de 2018 (fls. 197 a 217, C. préstamo 2), notificada por correo electrónico el 27 siguiente (fls. 218 a 228, C. préstamo 2), mientras que la tutela se interpuso el 7 de noviembre de 2018 (fl. 1, C. 1), esto es, 6 meses y 11 días después, por lo que se evidencia que esta se ejerció extemporáneamente. Ahora bien, habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte accionante para enervar este incumplimiento es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un plazo superior a seis meses, después de haberse notificado la última providencia que ahora se cuestiona, Sin embargo, observa la Sala que, en el libelo demandatorio, la parte actora insistió que la tutela no tiene un término de caducidad y que se había interpuesto oportunamente (fl. 18 vto. C. 1), por lo que no expuso ninguna razón para justificar la tardanza en la presentación de la misma. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional carece de inmediatez, razón por la cual la Sala confirmará la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de enero de 2019, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA