CE-11001-03-15-000-2018-04187-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Por no acreditar participación no ser parte en el proceso que se cuestiona por esta vía Las presuntas irregularidades que pudieron presentarse en la acción de reparación directa cuestionada únicamente podrán ser alegadas por las partes. Luego, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque la parte actora no tiene legitimación en la causa por activa y, en ese medida, el juez constitucional ningún pronunciamiento puede hacer respecto de los cargos invocados en el escrito de tutela. De hecho, en el trámite de la acción de reparación directa los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación solicitaron ser vinculados como terceros ad excludendum y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C resolvieron de manera negativa tal solicitud. Razones por las cuales se impone declarar improcedente la solicitud de amparo elevada por la [actora], en condición de representante de los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04187-00(AC)

Actor: SANDRA ESPINOSA ESPARZA EN REPRESENTACIÓN DE LOS

TRABAJADORES ACREEDORES DE LA SOCIEDAD INTERCONTINENTAL DE

AVIACIÓN S.A. EN LIQUIDACIÓN

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTRO La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Sandra Espinosa Esparza como representante legal de los trabajadores de Intercontinental de Aviación S.A., Inter en Liquidación obligatoria contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Sandra Espinosa Esparza como representante legal de los trabajadores de Intercontinental de Aviación S.A., Inter en Liquidación obligatoria ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Acreditada como está la vulneración de los de los derechos fundamentales del actor (sic), es procedente el otorgamiento de la tutela en amparo de una administración de justicia sujeta estrictamente al imperio de la ley y al debido proceso, vulnerados por la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de fecha 16 de septiembre de 2010, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda; y sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, de fecha 25 de abril de 2018, dentro del

radicado 25000232600020060125502 (40.403), actor Intercontinental de Aviación S.A vs Unidad Administrativa de Aeronáutica CivilAerocivil, modo de control de la acción de reparación directa que confirma la sentencia apelada, En tal virtud, solicito:

1. Declarar sin ningún valor ni efecto, las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de fecha 16 de septiembre de 2010, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda; y del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, de fecha 25 de abril de 2018, dentro del radicado 25000232600020060125502 (40.0403), Actor Intercontinental de Aviación S.A vs Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil – Aerocivil, modo de control de acción de reparación directa, que confirma la sentencia apelada.

2. Ordenar que se dicte nuevo fallo de acurdo con los parámetros constitucionales establecidos en el fallo de tutela que se profiera en protección de los derechos fundamentales del actor”.1

2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: La sociedad Intercontinental de Aviación S.A. “INTER”, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación, Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con el fin de que se declarara administrativamente responsable por la suspensión ilegal de los planes de vuelo y de las operaciones aéreas de la aeronave de propiedad de la sociedad demandante.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda en auto del 22 de

junio de 2006 y, el 4 de julio de 2008, ciento cuarenta y dos ex trabajadores de Intercontinental de Aviación S.A. en Liquidación, solicitaron ser reconocidos como terceros intervinientes ad excludendum, para recibir el pago de lo que se les adeuda por concepto de salarios, prestaciones, indemnizaciones y demás derechos laborales, como consecuencia de la grave crisis económica en la que se encuentra la sociedad demandante. 1 Folio 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, negó la intervención de terceros ad excludendum formulada por los ex trabajadores de la empresa Intercontinental de Aviación S.A porque “la intervención ad excludendum procede cuando una persona ajena al proceso que considera tener un mejor derecho sobre la cosa objeto de la controversia, pretende excluir a alguna de las partes “lo cual supone una acumulación de acciones, por cuanto se acumula el derecho de acción del demandante inicial con el derecho de acción del interviniente ad excludendum, pretensiones que deberán decidirse en el mismo proceso” y, a pesar de que ambas partes discuten la eventual responsabilidad de la UAE Aeronáutica Civil, lo cierto es que el derecho que alegan tener los extrabajadores y las pretensiones formuladas por Intercontinental de Aviación S.A., no se excluyen. Precisó que en caso de que la solicitud hubiese sido procedente, tampoco podría aceptarse en consideración a que la acción de reparación directa estaría caducada, toda vez que el hecho dañoso se configuró en agosto de 2004 y la petición de intervención ad excludendum se presentó el 4 de julio de 20082, por fuera del término legal.

Los extrabajadores de Inter S.A., solicitaron revocar la providencia, en tanto que, la ley no exige que los intervinientes deban alegar un mejor derecho del que corresponde a alguna de las partes y que, en caso de que así fuera, lo tienen, toda vez que se trata de la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores y, agregaron que la acción no está caduca porque el daño que padecen aún no ha cesado. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en auto del 21 de octubre de 2009, confirmó la decisión recurrida porque la solicitud de incluir a los intervinientes como terceros ad excludendum, no es procedente, debido a que no se cumple con el presupuesto principal para la procedencia de esta figura, el cual consiste en la coincidencia exacta entre lo pretendido por el demandante y tales terceros, pues bien, los trabajadores pretenden el cumplimiento de las acreencias laborales adeudas por Inter S.A., nacidas en los contratos de trabajo que aquellos tenían con dicha empresa y que, como consecuencia de la crisis económica de la sociedad, les fueron incumplidas; mientras que Inter S.A., pretende la declaración de responsabilidad de la UAE de Aeronáutica Civil, por el daño causado en su patrimonio por la suspensión ilegal de los planes de vuelo y de las operaciones aéreas de las aeronaves de su propiedad. El proceso continuó y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 16 de septiembre de 2010, negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en auto del 2 de diciembre de 2010 y la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de

Estado, en sentencia del 25 de abril de 2018, confirmó la decisión de primera instancia.

3. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora adujo el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, para lo cual, destacó que cumple con el requisito de la inmediatez, porque cuestiona la sentencia del 25 de abril de 2018, notificada por edicto del 10 de mayo de 2018. 2 Fecha en que la Superintendencia de Puertos y Transportes aceptó la promoción del acuerdo de reestructuración de Inter S.A.

En punto a las causales específicas de procedibilidad, dijo que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo al proferir la sentencia del 25 de abril de 2018, porque omitió considerar que se pretermitieron etapas durante el trámite de suspensión de permiso de operación de aeronaves y aquellas relacionadas con el derecho de defensa y debido proceso. En general, hizo extensas afirmaciones respecto del denominado defecto sustantivo por la presunta vulneración del derecho de defensa y respecto del debido proceso administrativo, sin señalar motivos concretos por los que las autoridades judiciales habrían incurrido en tal. Dijo que se vulneró el principio general de la existencia del acto previo, porque la Aeronáutica Civil no adoptó la decisión de no autorizar la recepción de planes de vuelo a la empresa Intercontinental de Aviación S.A, mediante acto administrativo. Finalmente, invocó el defecto fáctico por omisión valoratoria, concretamente, por omisión en la valoración del Acuerdo de pago 3304-0531 del 14 de mayo de 2014,

suscrito entre Intercontinental de Aviación y la Aeronáutica Civil.

4. Trámite previo Mediante auto del 13 de noviembre de 2018 el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a la parte demandante, a las autoridades judiciales demandadas y a la Nación – Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil y a la Sociedad Intercontinental de Aviación S.A. en Liquidación, como terceros con interés en el resultado del proceso.

5. Oposición El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C de manera preliminar anticipó que la parte actora carece de legitimación en la causa por activa para interponer la presente acción, porque los trabajadores de Intercontinental de Aviación en Liquidación y la Junta Asesora de liquidación no fueron parte dentro del proceso de reparación directa que culminó con la sentencia del 25 de abril de

2018. Indicó que los actores pretenden revivir argumentos que ya fueron debatidos en la sentencia objeto de tutela y cuestionar la valoración probatoria realizada por la Subsección, la cual se base en la autonomía de la actividad jurisdiccional, por lo tanto, los demandantes, lejos de plantear una verdadera cuestión de importancia o relevancia constitucional, pretenden reabrir el debate judicial del proceso. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A guardó silencio.

6. Intervención de los terceros interesados La Nación – Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil, a través del Grupo de Defensa Constitucional y Prccedimientos Administrativos de

la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil hizo amplia relación de los hechos que dieron origen a la acción de reparación directa que se cuestiona por esta vía y concluyó que el amparo de la referencia es improcedente porque se ejerce como un mecanismo sustitutivo de protección y no cumple con los requisitos generales o específicos de procedencia. La Sociedad Intercontinental de Aviación S.A. en Liquidación no se pronunció respecto de la solicitud de amparo de la referencia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela

contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales4 y específicas5 de procedencia de la acción de tutela. 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la

sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Posteriormente, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, la Corporación aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por las altas cortes7, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Sin embargo, en sentencia de unificación 573 de 2017 la Corte Constitucional precisó que, cuando se está cuestionando una sentencia proferida por una alta corte, se deberán acreditar un requisito de procedencia adicional, consistente en que exista una contradicción entre la Constitución Política y el pronunciamiento judicial, esto es que, “la configuración de la anomalía alegada sea de tal entidad que exija la imperiosa intervención del

juez constitucional”. Caso concreto Lo primero que conviene decir es que mediante el ejercicio de la presente acción la señora Sandra Espinosa Esparza, en condición de representante de los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación, adujo la vulneración del derecho fundamental al debido proceso con la expedición de la sentencias del 16 de septiembre de 2010 y del 25 de abril de 2018, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente. Siendo así, a la Sala le correspondería determinar si es procede el trámite constitucional de la referencia para cuestionar las providencias referidas, de no ser porque los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación carecen de legitimación en la causa por activa, por cuanto no fueron parte en el proceso de reparación directa que se cuestiona por esta vía. En cuanto a la legitimación en materia de tutelas, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela puede ser interpuesta por cualquier persona que se encuentre amenazada o lesionada en sus derechos constitucionales fundamentales, que actuará por sí misma o a través de representante y, que los poderes se presumirán auténticos. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “Se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como

ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la 6 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. 7 Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”.8 De acuerdo con lo anterior, las presuntas irregularidades que pudieron presentarse la acción de reparación directa cuestionada únicamente podrán ser alegadas por las partes. Luego, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque la parte actora no tiene legitimación en la causa por activa y, en ese

medida, el juez constitucional ningún pronunciamiento puede hacer respecto de los cargos invocados en el escrito de tutela. De hecho, en el trámite de la acción de reparación directa los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación solicitaron ser vinculados como terceros ad excludendum y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C resolvieron de manera negativa tal solicitud. Razones por las cuales se impone declarar improcedente la solicitud de amparo elevada por la señora Sandra Espinosa Esparza, en condición de representante de los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección CuartaSala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la solicitud de amparo elevada por la señora Sandra Espinosa Esparza, en condición de representante de los trabajadores acreedores de la sociedad Intercontinental de Aviación S.A, en Liquidación,

contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección 8 Sentencia T176 de 2011

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ