CE-11001-03-15-000-2018-04208-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se reiteran los mismos argumentos del proceso ordinario / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA - No se identifican los defectos en que incurrió la decisión [Para la Sala,] si bien, [la parte actora], identifica como desconocido su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de la providencia de 8 de marzo de 2018, proferida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de la cual se confirma la decisión del a quo de rechazar la demanda de controversias contractuales que interpusiera en contra del departamento de Casanare por haber operado el fenómeno de la caducidad, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela y de impugnación, es una exacta reiteración de los argumentos de defensa manifestados durante el proceso contencioso y el porqué, presuntamente, su acción no está caduca, sin expresar sustento alguno que refute constitucionalmente las consideraciones allí expuestas. Adicionalmente, en el escrito de tutela no se mencionan qué causales específicas de procedencia de la solicitud de amparo contra providencia judicial, presuntamente, se configuran en el asunto bajo estudio (…), la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada [resulta contraria] a los

intereses de la [sociedad accionante], no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el Juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez contencioso. (…) [L]o expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la decisión de la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada por la [parte actora] en contra de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, en tanto no superó los requisitos generales de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04208-01(AC)

Actor: UNIÓN TEMPORAL RAYUELA

Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Decide la Sala la impugnación1 presentada por el representante legal de la Unión Temporal Rayuela, a través de apoderada judicial, contra la sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por la sección cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

EL ESCRITO DE TUTELA

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: La Unión Temporal Rayuela interpuso demanda, en ejercicio del medio control de controversias contractuales, en contra del departamento de Casanare, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 004 del 11 de febrero de 2014, a través de la cual se declaró el incumplimiento del contrato de obra 0062 de 19 de diciembre de 2008, suscrito entre ellos, decisión administrativa confirmada mediante Resolución 0006 del 21 de febrero del 2014. El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Casanare que, mediante auto de 28 de febrero de 2017, resolvió rechazar la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad; decisión contra la cual la parte atora interpuso recurso de apelación, siendo desatado por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de providencia de 8 de marzo de 2018, confirmando la decisión del a quo. 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 28 de marzo de 2019. 2 Ff. 1 a 21. Al respecto, la Unión Temporal accionante considera que dicha decisión vulnera su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que no se contabilizó de forma correcta el término de caducidad de la acción, el cual fue interrumpido con ocasión de la solicitud de conciliación.

Pretensiones: De conformidad con la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó

que, en amparo de su derecho fundamental, se deje sin efecto la providencia de 8 de marzo de 2018, proferida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 21 de noviembre de 20183, la sección cuarta del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los consejeros integrantes de la subsección C de la sección tercera de la Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado 4 . El Consejero ponente de la decisión acusada5, mediante escrito de 30 de noviembre de 2018, solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se niegue el amparo invocado, en tanto la decisión acusada no se encuentra incursa en vicio alguno que conlleve a dejarla sin efecto. 3 F. 24. 4 Ff. 29 a 31, vto. 5 Doctor Jaime Enrique Rodríguez Navas. En cuanto a los cargos planteados en el escrito de tutela, señaló: «[…] 2.1.- Con respecto a los motivos de inconformidad planteados en la demandas, se observa, en primer lugar, que el actor alega que en la solicitud de conciliación fechada el 26 de noviembre de 2014 no se solicitó la nulidad dela resolución núm. 004 del 11 de febrero de 2014. Sin

embargo, en el acta de dicha audiencia consta que se había solicitado “que se reconozca que la Resolución 0004 quedó sin efectos”. No queda claro si, al alegar que la solicitud de nulidad del referido acto no había sido solicitada en conciliación del 25 de noviembre de 2014, está afirmando que se presentó un defecto de carácter fáctico o jurídico. Si lo primero, no se dan a conocer las razones para restar crédito a un documento, como el acta de conciliación. Si lo segundo, no se exponen tampoco los motivos que permiten afirmar que la solicitud de dejar sin efectos un acto administrativo se diferencia de la nulidad del mismo. 2.2.- Por otra parte, el actor cita el siguiente apartado de la sentencia de unificación del 31 de julio de 2012 (exp. 2009-01328): “cuando como en este caso existen dos interpretaciones igualmente válidas debe privilegiarse la que garantice de mejor manera el acceso a la administración de justicia”. No obstante, no explica la forma en que el auto atacado vulneró la jurisprudencia unificada de la sentencia del 31 de julio de 2012, con la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su posesión con respecto la exigencia de conciliación como requisito de procedibilidad, aspecto sobre el cual no se pronunció la providencia aquí demandada. 2.3.- Los argumentos del actor se dirigen además a afirmar que las resoluciones número 006 del 21 de febrero de 2014 y 004 del 11 de febrero de la misma anualidad, con las que el Departamento de Casanare impuso multas a la demandante, era recurribles en sede contenciosoadministrativa. Como fundamento de ello, cita un apartado de la sentencia del 1° de julio de 2015 (exp. 34290). Al respecto, cabe anotar, en primer lugar, que en la sentencia del 1° de julio de 2015 se resolvió un asunto bajo la vigencia del artículo 87 de CCA, mientras el caso planteado en el auto atacado se regía por el artículo 141 del CPACA. Además, en la sentencia mencionada se discutía la existencia de un contrato de arrendamiento, que no es de aquellos que requieren liquidación. Se trata así de un caso con supuestos fácticos y normativos distintos a los del auto atacado, por lo que la ratio de dicha providencia no constituía un precedente aplicable al asunto resuelto en el auto demandado. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que en el auto demandado no se rechazó la posibilidad de demandar, ante la jurisdicción contenciosa administrativa, las resoluciones número 0006 y 004 del 2014. la ratio de la providencia atacada se centró en afirmar que en la solicitud de conciliación del 25 de octubre de 2014 se discutió la revocación de la resolución núm. 4 del 11 de febrero de 2014, con la cual la entidad demandada liquidó unilateralmente el contrato núm. 062 de 2008, y ello traía consigo la revocación de la resolución número 6 del 21 de febrero de 2014, con la que la entidad demandada había impuesto una multa a la demandante en el marco del mismo contrato. En atención a ello, se entendió agotada la conciliación con el trámite iniciado mediante la

solicitud del 25 de noviembre de 2014. […]» LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA La sección cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 28 de febrero de 2019, declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Unión Temporal Rayuela6, al considerar que los argumentos expuesto en el escrito de tutela son «exactamente iguales» a los propuestos en su momento en el proceso ordinario, por lo cual, lo pretendido no es otra cosa que revivir un debate jurídico ya zanjado ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

DE LA IMPUGNACIÓN7

El representante legal de la Unión temporal rayuela impugnó la sentencia del a quo, por lo que luego de definir ampliamente el derecho al debido proceso, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y el caso concreto. COMPETENCIA 6 Ff. 33 a 37, vto. 7 Ff. 152 a 154, vto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 20189, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 28 de febrero de 2019, por la sección cuarta del Consejo de Estado.

LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional10 como esta Corporación11, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable12, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia13. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200514 la Corte Constitucional15 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 9 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 10 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 11 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza

de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 12 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 13 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 14 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 15 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. forma16 y de procedencia material17 fijados18 por la misma Corte19. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González20, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia

judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones21; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable22; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la 16 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de

haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 17 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 18 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 19 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 20 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 21 T-173 de 1993 22 T-504 de 2000. vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL EN EL CASO

CONCRETO.

La Sala considera fundamental revisar los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el asunto bajo estudio, específicamente respecto de: i) la relevancia constitucional y ii) la identificación razonable de los hechos que generan la vulneración

alegada. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocido su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de la providencia de 8 de marzo de 2018, proferida por la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, a través de la cual se confirma la decisión del a quo de rechazar la demanda de controversias contractuales que interpusiera en contra del departamento de Casanare por haber operado el fenómeno de la caducidad, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela y de impugnación, es una exacta reiteración de los argumentos de defensa manifestados durante el proceso contencioso y el porqué, presuntamente, su acción no está caduca, sin expresar sustento alguno que refute constitucionalmente las consideraciones allí expuestas. Adicionalmente, en el escrito de tutela no se mencionan qué causales específicas de procedencia de la solicitud de amparo contra providencia judicial, presuntamente, se configuran en el asunto bajo estudio, pues como se dijo en precedencia, solo se insiste en que no debe operar la caducidad bajo argumentos de defensa que, tal como se lee del contenido mismo de las decisiones de la subsección C de la sección tercera de Consejo de Estado, ya fueron objeto de análisis al decidirse el asunto en segunda instancia. Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada resultan contrarias a los intereses de la Unión Temporal Rayuela, no por ello puede entenderse que se le está

vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el Juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez contencioso. En este punto, mal puede pretender la parte actora que el Juez de Tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intensión de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la solicitud de amparo es una mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir providencias judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión adoptada. Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, una o dos instancias para los procesos, según corresponda, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto. Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera

motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…]a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» En este mismo sentido ésta Sala de decisión en oportunidad anterior23, con ponencia del Consejero Cesar Palomino Cortes, señaló: «[…]Igualmente, se resalta que el hecho que el actor no comparta las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso extraordinario de revisión, no conlleva por si solo

a la vulneración de derechos fundamentales y a que proceda la tutela para estudiar providencias judiciales, sino que debe acreditarse la existencia o configuración de alguna de las causales desarrolladas jurisprudencialmente para su procedencia, siendo una de ellas que la cuestión que se estudie tenga relevancia constitucional.[…]» Todo lo expuesto sin duda impone a la Sala, confirmar la decisión de la sección cuarta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela incoada por la Unión Temporal Rayuela en contra de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, en tanto no superó los requisitos generales de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración, ampliamente desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito. 23 Expediente 11001-03-15-000-2017-01378-00. Actor: Saúl Manuel Calderón Llinas, C/.Consejo de Estado, sala especial de decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por la sección cuarta de Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Unión Temporal Rayuela en contra de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del

Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER