CE-11001-03-15-000-2018-04245-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATÉZTérmino razonable

[S]e observa que la sentencia que se cuestiona en la demanda de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 30 de octubre de 2017 y se notificó el 20 de febrero de 2018, en tanto que la solicitud de amparo se presentó el 14 de noviembre de 2018, esto es, transcurridos más de 8 meses. (…) Al respecto, la parte actora sostuvo que el hecho de que la sentencia se hubiese notificado varios meses después de que fue proferida generó un “traumatismo en el control de proceso” y, por consiguiente, la inmediatez de la demanda de tutela debía analizarse desde el momento que efectivamente tuvo conocimiento de la providencia. (…) En el caso sub examine la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se notificó en debida forma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se considera que el municipio de San José de Cúcuta incumplió la carga procesal que le asistía de vigilar en forma continua el trámite del proceso y, por tanto, no puede predicarse que su actuar negligente lo habilite para presentar la demanda de tutela sin el cumplimiento del requisito de inmediatez como lo pretende. (…) En ese sentido, dado que la parte actora incumplió su carga de vigilancia del proceso, en modo alguno puede predicarse que el requisito de procedibilidad de inmediatez se torne injusto o

desproporcionado, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, como lo señaló la Sección Quinta de esta Corporación, no se cumplió con dicho requisito de la petición de amparo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. Referente a los requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia T-949 del 16 de octubre de 2003, exp: T-755869, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En cuanto a los casos en los que la tutela resulta improcedente, remitirse a: Corte Constitucional, Sentencia T-142 del 1 de marzo de 2012, exp: T-3242799 M.P.

Humberto Antonio Sierra Porto. En cuanto al término razonable para la interposición de la acción de tutela, remitirse a: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 05 de agosto de 2014, Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, M

P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., once (11) de abril dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04245-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia fechada el 31 de enero de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda En escrito presentado el 14 de noviembre de 2018, el municipio de San José de Cúcuta, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la confianza legítima, a la seguridad jurídica y al debido proceso1.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos):

“PRIMERA: Se AMPARE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA

IGUALDAD, LA CONFIANZA LEGÍTIMA Y SEGURIDAD JURÍDICA, AL

DEBIDO PROCESO QUE ESTÉN SIENDO CONCULCADOS por el H.

Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al proferir sentencia por la cual revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Cúcuta. “SEGUNDA: Se ordene dejar SIN EFECTOS LA SENTENCIA PROFERIDA,

EN SEGUNDA INSTANCIA, POR EL H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 540012331000-2001-01067-02 donde obra como demandante Leonor Amparo Laguado Soto. “TERCERO: Se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL NORTE DE SANTANDER QUE DECIDA EL ASUNTO NUEVAMENTE, teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial desarrollado por el H. Consejo de Estado en el sentido indicado en la parte considerativa de esta acción de tutela”. 1 Folios 1 a 17 del cuaderno principal.

2. Los hechos Como fundamento de las pretensiones se señalaron, en síntesis, los siguientes hechos: Mediante sentencia del 31 de julio de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Leonor Amparo

Laguado Soto. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia del 30 de octubre de 2017, revocó la anterior decisión y, en su lugar, declaró la nulidad del oficio del 3 julio de 2001, por el cual se comunicó a la señora Laguado Soto la supresión de su cargo y el retiro efectivo del mismo. 3.- Fundamentos de la acción Se indicó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander desconoció el precedente jurisprudencial “para cargos de carrera administrativa en materia de supresión de cargos”. Adicionalmente, sostuvo que la

mencionada autoridad judicial no justificó la razón por la cual se apartó del precedente fijado por esta Corporación.

4. Trámite en primera instancia 4.1. Mediante auto del 20 de noviembre de 2018, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular al Juzgado Décimo Administrativo Mixto2 del Circuito de Popayán y a la señora Leonor Amparo Laguado Soto como terceros interesados3. 4.2. El Juzgado Décimo Administrativo Mixto del Circuito de Popayán señaló que el caso sub examine no se encuentra dentro de los procesos escriturales tramitados por dicho despacho, razón por la cual se abstuvo de pronunciarse de fondo frente a la demanda de tutela4. 4.3. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander rindió el correspondiente informe por conducto de una de sus magistradas. Sobre el particular, indicó que la sentencia cuestionada fue ajustada a derecho y se profirió de conformidad con la normativa aplicable al caso concreto. En ese sentido, afirmó: “… la entidad accionante confunde de manera categórica lo dicho por la jurisprudencia contenciosa en relación con las reglas –incorporación directa u oficiosa o incorporación por solicitud del empleado (derecho de petición)- que deben observar la entidades públicas que resuelven en ejercicio de sus facultades legales y por necesidades del servicio optan por la reestructuración de sus plantas de personal –en tanto se trata de un proceso 2 En la mencionada providencia se indicó que dicha autoridad asumió el conocimiento de los procesos tramitados por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de

Popayán. 3 Folios 41 a 42 del cuaderno principal. 4 Folio 49 del cuaderno principal. reglado que debe garantizar las prerrogativas y derechos de aquellos empleados escalafonados en carrera administrativay lo concerniente al restablecimiento del derecho ordenado por el Juez –pues así lo plantea la apoderadaal conocer de demandas contra aquellos actos expedidos en ejercicio de esa potestad legal ejercida por el Estado dentro de un proceso de reestructuración”. De conformidad con lo anterior, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, puesto que, a su juicio, no se cumplen con los requisitos de procedibilidad, en la medida en que no se advierte vulneración alguna del precedente judicial5. 4.4. La señora Leonor Amparo Laguado Soto indicó que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de inmediatez, dado que la providencia que se cuestiona cobró ejecutoria el 27 de febrero de 2018, en tanto que la demanda de tutela se presentó el 14 de noviembre de ese año. Asimismo, afirmó que la parte actora “no realizó un estudio preciso y detallado en busca de alguna providencia que guardara identidad fáctica y jurídica con la sentencia objeto de tutela”, en tanto que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander analizó la jurisprudencia del Consejo de Estado y aplicó la que consideró se adecuaba al caso concreto6. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 31 de enero de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela interpuesta por el municipio de San José de Cúcuta7.

Como sustento de su decisión, señaló que la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de inmediatez, dado que la providencia cuestionada fue proferida el 30 de octubre de 2017 y cobró ejecutoria el 27 de febrero de 2018, mientras que la demanda de tutela se presentó pasados 8 meses, sin que se hubiese justificado dicha tardanza. 6.- La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora8. Al respecto, sostuvo que el requisito de inmediatez debe estudiarse en cada caso, dependiendo de las circunstancias particulares. En ese sentido, señaló que la sentencia cuestionada “se notificó varios meses después de haberse registrado el proyecto de sentencia que fue llevado a sala de discusión, lo cual generó un traumatismo en el control del proceso, teniendo en conocimiento el ente territorial de dicha sentencia, tan solo hasta el momento en que se comunica el contenido del mismo a la esta administración”, razón por la cual solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 5 Folios 54 a 59 del cuaderno principal. 6 Folios 64 a 68 del cuaderno principal. 7 Folios 71 a 76 del cuaderno principal. 8 Folios 93 a 94 del cuaderno principal. 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de

la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características10. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son11: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que

generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y

grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado12.

2. Caso concreto En relación con la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad

jurídica y los derechos de terceros afectados. “(…). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. “De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’13’14. “Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para

buscar su amparo15. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’16. “(…). “Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. “Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto17. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original). Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en

13 Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. 14 Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. 15 Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005”. 16 Original de la cita: “Ibíd”. 17 Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela18. Descendiendo al caso concreto, se observa que la sentencia que se cuestiona en la demanda de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 30 de octubre de 201719 y se notificó el 20 de febrero de 201820, en tanto que la solicitud de amparo se presentó el 14 de noviembre de 201821, esto es, transcurridos más de 8 meses. Al respecto, la parte actora sostuvo que el hecho de que la sentencia se hubiese

notificado varios meses después de que fue proferida generó un “traumatismo en el control de proceso” y, por consiguiente, la inmediatez de la demanda de tutela debía analizarse desde el momento que efectivamente tuvo conocimiento de la providencia. En el caso sub examine la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se notificó en debida forma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se considera que el municipio de San José de Cúcuta incumplió la carga procesal que le asistía de vigilar en forma continua el trámite del proceso y, por tanto, no puede predicarse que su actuar negligente lo habilite para presentar la demanda de tutela sin el cumplimiento del requisito de inmediatez como lo pretende. Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha pronunciado, así: “Si las cargas procesales suponen un proceder potestativo del sujeto a quien para su propio interés le ha sido impuesta, la omisión de su realización debe acarrearle consecuencias desfavorables que pueden ir desde la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del derecho material, dado que el sometimiento a las normas procedimentales o adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo para quienes acuden al mismo con el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, en tanto que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas resulten y la efectividad de los derechos sustanciales. “Precisamente entre las cargas procesales que el legislador ha diseñado para el procedimiento civil se encuentran las relacionadas con la impulsión del proceso a instancia de las partes, en cuya virtud

deben cumplir con las actuaciones procesales a su cargo y vigilar en forma continua el trámite del proceso en constante colaboración con el juez en su función de administrar justicia, quien una vez iniciado debe impulsar su marcha sin necesidad de que las partes lo insten a hacerlo”22 (se destaca). En ese sentido, dado que la parte actora incumplió su carga de vigilancia del proceso, en modo alguno puede predicarse que el requisito de procedibilidad de inmediatez se torne injusto o desproporcionado, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que, como lo señaló la 18 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 19 Folios 21 a 39 del cuaderno No. 7 del expediente en préstamo. 20 Folio 41 del cuaderno No. 7 del expediente en préstamo. 21 Folio 1 del cuaderno principal. 22 Corte Constitucional, sentencia C-1104 del 24 octubre de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sección Quinta de esta Corporación, no se cumplió con dicho requisito de la petición de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2019, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: DEVOLVER al Juzgado de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho remitido a esta actuación en calidad de préstamo.

CUARTO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA