CE-11001-03-15-000-2018-04250-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En el caso bajo examen, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional para la procedencia de la solicitud de amparo contra providencias judiciales, toda vez que el apoderado del accionante tan solo se limita a indicar en el escrito de tutela que los fallos proferidos en la jurisdicción ordinaria vulneraron a su poderdante los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia; igualmente en el momento de la impugnación del fallo de primera instancia y en consecuencia de manera extemporánea, invoca vulneración a los derechos laborales, derechos de la seguridad social y de la igualdad, enfatizando que el accionante era acreedor al reconocimiento de los tiempos dobles consagrados en el artículo 47 de la Ley 2 de 1945, por los años de servicios prestados a la Armada Nacional, sin exponer razón alguna que permita determinar por qué tales derechos fueron vulnerados. Concluye la Sala que en el presente caso no se satisface con el citado requisito de relevancia constitucional, por cuanto el actor no cumplió con la carga argumentativa que explicara que su caso tiene tal relevancia y no es solo un asunto de orden legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04250-01(AC)

Actor: JOSE JESUS TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN

SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Y JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado del señor José Jesús Torres en contra de la sentencia de 23 de enero de 2019, mediante la cual el Consejo de Estado - Sección Cuarta, rechazó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la igualdad, solicitado por el actor. La solicitud de tutela 1.1. José Jesús Torres, actuando a través de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” y el Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se tutele los derechos fundamentales de mi mandante del debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad, por ser violatorio los fallos ordinarios por las partes accionadas y de los cuales se expresó de manera clara su violación SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se sirva ordenar a las partes accionadas a modificar sus fallos ordinarios en el sentido de revalorar sus decisiones judiciales con las anotaciones realizadas en la presente acción de tutela. […]» 1.2. Como fundamento de la solicitud, la parte actora expuso como hechos, que prestó por varios años sus servicios a la fuerza área de Colombia, lo

que lo hizo acreedor del reconocimiento de unos tiempos dobles. 1.3. El 03 de julio de 2013, el señor José Jesús Torres elevó derecho de petición ante la NaciónMinisterio de Defensa - Fuerza Área, el cual solicitó el reconocimiento del derecho de los tiempos dobles, con el fin de optar por la mitad de la asignación de retiro, configurándose el silencio negativo. 1.4. A través de apoderado judicial el actor instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, correspondiéndole el conocimiento al Juzgado 46 Administrativo Oral de Bogotá, radicado No. 11001334204620160002500, quien negó los derechos pretendidos. 1.5. Dentro del término el apoderado del actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que confirmó la decisión apelada1. 1.6. El 14 de noviembre de 2018 presentó acción de tutela en contra de la providencia dictada el 12 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado nro. 1100133420462016-00025-01 adelantado por el señor José Jesús Torres. Trámite de la tutela 2.1. El 21 de noviembre de 20182, el despacho sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, dispuso notificar en calidad de accionados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca –

Sección Segunda – Subsección “B”, y ordenó vincular al Ministerio de Defensa – Fuerza Aérea Colombiana como interesado en el proceso. 1 ...»Manifestó en la parte considerativa el Tribunal que: “No obstante, revisado el expediente, la Sala no encuentra que la parte demandante haya acreditado que durante los períodos que solicita se le reconozcan como dobles, hubiere prestado sus servicios en zona calificada por el Gobierno, previo el concepto del Consejo de Ministros, como zona de orden público que amerita el reconocimiento objeto de la presente demanda. Si bien es cierto que los decretos mencionados por el actor en el libelo declararon el estado en sitio, conforme a la normatividad y jurisprudencia en cita, se tiene que la simple declaratoria de estado de sitio, no genera el reconocimiento del tiempo doble, por cuanto el Gobierno Nacional debía determinar los lugares en los que ocurrieron los disturbios y a quienes se les extendía el beneficio reclamado. Con base en los razonamientos que se dejan consignados». 2 Folio 7 del cuaderno único de la tutela. 2.2. Dentro del término concedido, cada uno de los accionados se pronunció sobre la solicitud de acción presentada por el accionante, así:  Mindefensa: A través de la Coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional, en su condición de tercero interesado, solicitó se negaran las pretensiones del accionante por improcedente, toda vez que la carga probatoria le correspondía a él, sin que ello ocurriera, por lo cual los falladores no podían acceder a las pretensiones de la demanda, puesto que no allegó ningún documento idóneo que demostrara que la zona en la cual prestaba sus servicios fue

declarada como territorio en el que el orden público estaba perturbado, requisito establecido en la Ley 2 de 1945.  Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo – Sección Segunda: Manifestó que las pretensiones de la acción de tutela deben desestimarse, como quiera que los fallos proferidos en primera y segunda instancia no vulneraron los derechos aducidos por el actor; asimismo, indica que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados.  Tribunal Administrativo de Cundinamarca: En el escrito de la contestación de la acción de tutela, el ad quem manifiesta que la decisión adoptada por la Sala tuvo como fundamento que el demandante no acreditó los periodos que solicitaba se le reconocieran como tiempos dobles. Fallo de primera instancia 3.1. Mediante sentencia del 23 de enero de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud de amparo. Al respecto, indicó que la acción de tutela procede siempre y cuando se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, resaltando el de relevancia constitucional. Advierte que la acción presentada no satisface el requisito de relevancia constitucional en razón a que el actor acude a la acción de tutela como si fuera una instancia adicional y/o tercera instancia. 3.2. Destacó que es imprescindible que la tutela contra providencias judiciales implique una discusión en torno a derechos fundamentales. Por lo tanto, ésta no puede ser empleada como un mecanismo para controvertir cuestiones de mera

legalidad o de apreciación judicial que no involucre un real asunto de naturaleza constitucional. 3.3. No cumplió el accionante con el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, como lo es el de la relevancia constitucional, en la medida que no desarrolló la carga argumentativa, ya que en el escrito de apelación en contra de la sentencia del 12 de abril de 2018, se limitó a señalar que, en su sentir, tenía derecho al reconocimiento de tiempos dobles, sin acreditar a través de los decretos expedidos por el Gobierno que en las zonas en que prestó sus servicios, se había declarado el estado de sitio en todo el territorio. Impugnación 4.1. El apoderado del señor José Jesús Torres impugnó el fallo de primera instancia con base en los siguientes argumentos: 4.1.1. “Advierte el Honorable despacho que la acción de tutela de la referencia no cumple con uno de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, concretamente el de la relevancia constitucional, de esta consideración y con el mayor respeto me aparto de este análisis realizado por parte del despacho judicial por cuanto lo que se pretende en el fondo de la acción de tutela involucra nada más y nada menos que los derechos laborales, derechos de la seguridad social y de la igualdad misma, derechos que evidentemente con la negativa por parte de los despachos judiciales en sede ordinaria, fueron desconocidos pese a que una norma expresamente contemplaba el derecho que le asiste a mi mandante, de otro lado, con esta interposición de tutela de ninguna manera se busca que el juez ordinario pierda su autonomía

judicial por contrario, lo que se está buscando es que es que a través de este mecanismo constitucional se corrijan los yerros cometidos por dichos jueces ordinarios y de este modo se salvaguarde los derechos fundamentales que se vieron atropellados por la configuración del defecto sustantivo como requisito especial para la procedencia de la acción de tutela, y además, de ninguna manera esta acción de tutela va en contra vía de la segunda finalidad de la relevancia constitucional como requisito general, toda vez que de ninguna manera se está buscado que el juez de tutela asuma el rol del juez ordinario, única y exclusivamente y como se evidencia en las pretensiones se está buscando se salvaguarde los derechos fundamentales de mi mandante y por ende, se le ordene a los jueces ordinarios a modificar los fallos proferidos por haber incurrido los mismos en el defecto sustantivo como uno de los requisitos especiales” 4.1.2. Argumentó contra lo decidido que no se trata de una instancia adicional, pues se busca a través de este mecanismo constitucional que se corrijan los yerros cometidos por los jueces ordinarios y se salvaguarden los derechos fundamentales que se vieron atropellados, se busca ordenar a los jueces modificar sus fallos y proceder al reconocimiento de los tiempos dobles reclamados, para así alcanzar la asignación de retiro a cargo del Ministerio de Defensa. Consideraciones de la Sala V.1. Competencia. De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 25º del Acuerdo número

080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2 Análisis de la sala La Sala, teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, procederá a estudiar si la sola enunciación de los derechos fundamentales considerados vulnerados, cumple con el requisito de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de relevancia constitucional para su admisibilidad. Cumplimiento de los requisitos de procedencia adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales

1. Relevancia Constitucional: La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, se indicó en la sentencia C-590 de 2005: “Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.”3 (Subrayas fuera del texto).

De lo anterior se colige que al Juez Constitucional únicamente le está permitido estudiar cuestiones que cuenten con una clara importancia constitucional; ello, con el fin de impedir que éste se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones, lo que desbordaría el ámbito de aplicación de la acción de tutela.

Así las cosas, al analizar la procedencia, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido4: “(…) Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas fuera del texto). Por ende, la relevancia constitucional tiene como finalidad: (i) proteger el principio de autonomía judicial, y (ii) que el juez constitucional no se inmiscuya en materias propias de otras jurisdicciones; en ese sentido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado5: “La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos

cometidos fundamentales. Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, MP: Jaime Córdoba Triviño 4 Corte Constitucional, Sentencia SU172 de 2015, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de

2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 230 de la Carta)” 6 ; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “ involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios7. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se

cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional8. El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” (Subrayas fuera del texto) De lo dicho se deduce que, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez lo primero que debe advertir en la demanda es que el interesado invoque derechos de orden constitucional y que, adicionalmente, explique las razones por las cuales los entiende transgredidos. En tal virtud, si el derecho invocado no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico. Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con 6 Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 7 Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra

decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. 8 En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite

restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”9. Esto significa que el núcleo esencial de un derecho fundamental es el contenido intocable que determina su posible vulneración; por ende, si éste es afectado, se estará ante su violación; para ello, la Corte Constitucional ha establecido los criterios para determinar su contenido, al señalar10: “[…] Los criterios que sirven de apoyo para determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, son principalmente dos: i) hacen parte del núcleo esencial las características y facultades que identifican el derecho, sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el núcleo esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal forma que al limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable […]”. Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, la Sala destaca: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo. En el caso bajo examen, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional para la procedencia de la solicitud de amparo contra providencias judiciales, toda vez que el apoderado del accionante tan solo se limita a indicar en el escrito de

tutela que los fallos proferidos en la jurisdicción ordinaria vulneraron a su poderdante los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia; igualmente en el momento de la impugnación del fallo de primera instancia y en consecuencia de manera extemporánea, invoca vulneración a los derechos laborales, derechos de la seguridad social y de la igualdad, enfatizando que el accionante era acreedor al reconocimiento de los tiempos dobles consagrados en el artículo 47 de la Ley 2 de 1945, por los años de servicios prestados a la Armada Nacional, sin exponer razón alguna que permita determinar por qué tales derechos fueron vulnerados. Concluye la Sala que en el presente caso no se satisface con el citado requisito de relevancia constitucional, por cuanto el actor no cumplió con la carga 9 Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. 10 Ibídem. argumentativa que explicara que su caso tiene tal relevancia y no es solo un asunto de orden legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de enero de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual declaro improcedente la solicitud de amparo formulada por el apoderado del señor José Jesús Torres, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez notificada la presente decisión, ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual

revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARCÍA

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado